018-373/2005 Psihiatrična klinika Ljubljana

Sklep

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 22. in 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št. 78/99, 90/99, 110/02, 42/04 in 61/05; v nadaljevanju: ZRPJN) po članici Vesni Cukrov, ob sodelovanju svetovalke Milene Basta, v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje javnega naročila male vrednosti storitev čiščenja poslovnih prostorov Psihiatrične klinike Ljubljana, ter na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložilo podjetje CLEANING d.o.o., Cesta 24. junija 25, Ljubljana, ki ga zastopa odvetnik Aleš Avbreht, Slomškova ulica 12a, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Psihiatrična klinika Ljubljana, Studenec 48, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 05.12.2005

odločila:

1. Zahtevku za revizijo se ugodi tako, da se 2. točka Zahtevana tehnologija in kakovost čiščenja, navedena v Zahtevi naročnika za izvedbo naročila, št. JNMV-28/2005-S-Hš, z dne, 28.10.2005, razveljavi.

2. Naročnik je dolžan plačati vlagatelju stroške, nastale v zvezi z revizijo, v znesku 221.176,00 SIT, v roku 15 dni od prejema tega sklepa, pod izvršbo. Višja stroškovna zahteva vlagatelja se zavrne.

Obrazložitev:

Naročnik je dne 28.10.2005 na podlagi zahtevka za izvedbo javnega naročila male vrednosti za storitev čiščenja poslovnih prostorov Psihiatrične klinike Ljubljana, št. JNMV-28/2005-S-HS s povabilom k oddaji ponudb povabil tri ponudnike.

Vlagatelj je dne 09.11.2005 (pred potekom roka za oddajo ponudb) vložil zahtevek z revizijo, v katerem naročniku očita kršitev 26. in 27. člena Zakona o javnih naročilih (Uradni list RS, št. 39/00, 102/00, 2/04, v nadaljevanju ZJN-1), saj bi bilo po vlagateljevem mnenju potrebno ocenjeno vrednost opredeliti (najmanj) glede na obdobje 12 mesecev. Vlagatelj meni, da naročnik s takšnim ravnanjem krši tudi načelo gospodarnosti in učinkovitosti porabe javnih sredstev, zato meni, da bi lahko naročnik za prehodno obdobje izbral obstoječega izvajalca, kar je bolj enostaven in gospodarnejši način, s tem pa se tudi zmanjša obdobje prilagajanja izvajalca zahtevam naročnika. Nadalje vlagatelj navaja, da naročnik pojmov na tretji strani povabila k oddaji ponudbe ni definiral, zato po vlagateljevem mnenju ponudniki ne morejo izpolniti zahtev na nedvoumen in enak način, kar povzroči neprimerljivost prispelih ponudb in kršitev načela enakopravnosti med ponudniki. Vlagatelj tako navaja, da so zahteve, kot so "sodobna raven kakovosti", "sodobna organizacija", "ustrezni standardi", "ustrezno izobraževanje", "ustrezna kadrovska struktura" lahko izpolnjeni v zelo različnem obsegu, od tega obsega pa je odvisna tudi cena same storitve. Vlagatelj tudi meni, da so zahteve naročnika glede na samo trajanje naročila preobsežne in od ponudnikov zahtevajo aktivnosti, ki so ob upoštevanju celotnega naročila nepotrebne in nedvomno vplivajo na ponudbeno ceno. Vlagatelj izpostavlja zahtevo naročnika, da ponudniki izvajajo storitev v skladu z ustreznimi standardi za čiščenje bolnišnic in tehnologijo v skladu z izbrano ponudbo izvajalca, saj naročnik ni določil standardov za čiščenje bolnišnic, niti ni opredelil, kaj šteje kot ustrezen standard, zato je njegova zahteva nepopolna in povzroči neprimerljivost ponudb in neenakopravnost med ponudniki. Vlagatelj predlaga, da se razveljavi celoten postopek oddaje javnega naročila male vrednosti in zahteva povrnitev stroškov revizijskega postopka v višini 900 odvetniških točk za sestavo zahtevka za revizijo, v višini 100 odvetniških točk za konferenco s stranko, materialne stroške v višini 2%, vse povečano za 20% DDV in strošek vplačane takse v višini 100.000,00 SIT.

Naročnik je dne 15.11.2005 sprejel sklep, s katerim je zahtevek za revizijo zavrnil. Naročnik navaja, da je s postopkom oddaje javnega naročila za izvajanje storitev čiščenja prostorov za obdobje petih let pričel že v januarju 2005, vendar je bil postopek zaradi vloženih zahtevkov že dvakrat razveljavljen, zato je dne 28.10.2005 v Uradnem listu objavil že tretji razpis za izbiro izvajalca za storitev čiščenja prostorov za obdobje petih let. Naročnik zavrača očitek vlagatelja, da bi kršil določila ZJN-1 glede določanja vrednosti javnega naročila in pojasnjuje, da dne 05.01.2006 poteče pogodba z obstoječim izvajalcem storitve čiščenja in da glede na dosedanji potek dogodkov pričakuje vložitev zahtevkov za revizijo tudi v tekočem postopku oddaje javnega naročila za obdobje petih let. Naročnik se je zato odločil, da vse tri ponudnike, ki so v zadnjem letu oddajali ponudbe, povabi tudi k oddaji ponudbe za storitev čiščenja v obdobju 45 dni, do realizacije pa bi prišlo zgolj v primeru, da naročnik do 05.01.2006 ne bi imel izbranega izvajalca storitve po razpisu, objavljenem v Uradnem listu, z dne 28.10.2005. Naročnik meni, da bi tedaj nastalo situacijo lahko saniral s 45 dnevnim obdobjem izvajanja storitev po postopku oddaje javnega naročila male vrednosti, v vmesnem času pa bi bilo utemeljeno pričakovati zaključen postopek oddaje javnega naročila po rednem postopku. Nadalje naročnik navaja, da ne vidi utemeljenosti očitka, da s tem, ko oddaja javno naročilo na 45 dni, krši načelo gospodarne in učinkovite porabe javnih sredstev, saj strošek čiščenja ni odvisen od samega trajanja javnega naročila. Nadalje naročnik navaja, da so zahteve za izvedbo javnega naročila jasne in nedvoumne, saj so pojmi opredeljeni. Naročnik pojasnjuje, da je od ponudnikov zahteval naj ponudbi predložijo izdelano tehnologijo čiščenja, na podlagi katere bodo tudi izvajali storitev v primeru izbora, zato so pojmi kot npr. ustrezna kadrovska struktura, sodobna raven čiščenja in podobno, do neke mere vsebinsko nedorečeni, saj naročnik pričakuje, da jih bodo zapolnili ponudniki v zahtevani tehnologiji čiščenja. Naročnik opozarja, da zahteve ne predstavljajo meril na podlagi katerih bi naročnik ocenjeval prispele ponudbe, ter poudarja, da je potrebno ločiti postopek oddaje javnega naročila, v katerem bo naročnik preverjal, ali je ponudnik izpolnil vse formalne zahteve iz razpisne dokumentacije , od postopka izvajanja javnega naročila za katerega je naročnik v razpisni dokumentaciji zahteval izdelavo tehnologije čiščenja.

Po prejemu obvestila vlagatelja, da bo nadaljeval postopek pred Državno revizijsko komisijo (dopis z dne 18.11.2005), je naročnik z dopisom, z dne 22.11.2005 odstopil zahtevek za revizijo skupaj z vso dokumentacijo v odločanje Državni revizijski komisiji.

Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu ter proučitvi navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija, skladno z določilom tretje alineje prvega odstavka 23. člena ZRPJN, ter skladno z določilom tretjega odstavka 22. člena ZRPJN, odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa in sicer iz razlogov, navedenih v nadaljevanju

Državna revizijska komisija je preverila navedbo vlagatelja, da je naročnik oblikoval predmet javnega naročila na način, da se je izognil uporabi določb ZJN-1.
Državna revizijska komisija izpostavlja določilo prvega odstavka 26. člena ZJN-1, ki določa, da naročnik ne sme izbrati načina določitve vrednosti tako, da bi se zaradi nižje ocenjene vrednosti izognil uporabi ZJN-1 glede na mejne vrednosti predmeta javnega naročila. Namen pravne norme prvega odstavka 26. člena ZJN-1 je v preprečitvi situacij, ko bi se naročnik z določitvijo nižje ocenjene vrednosti od mejne vrednosti naročila, izognil uporabi določil ZJN-1, tako da bi javno naročilo drobil na več javnih naročil male vrednosti. Tipični primer drobitve javnega naročila predstavlja primer večih kontinuiranih oddaj javnih naročil male vrednosti z istim predmetom. Osnova za izračun ocenjene vrednosti naročila je predstavljena v določilu 27. člena ZJN-1, ki med drugim določa, da se v primeru rednih nakupov blaga, gradenj ali storitev pri določitvi vrednosti upošteva dejanska celotna vrednost primerljivih naročil, oddanih v prejšnjem proračunskem letu ali zadnjih 12 mesecih, pri čemer se mora upoštevati spremembe količin ali vrednosti, ki so pričakovane za obdobje naslednjih 12 mesecev.
Po pregledu Zahtev naročnika za izvedbo naročila (v nadaljevanju: zahteve iz Povabila k oddaji ponudb), Državna revizijska komisija ugotavlja, da je naročnik v 14. členu vzorca pogodbe o opravljanju storitev čiščenja JMNV-28/2005-S-Hš, v določil, da bo pogodba stopila v veljavo samo pod pogojem, da naročnik do 05.01.2006 ne bo imel sklenjene pogodbe na podlagi javnega naročila (Ur.l., št. 95/2005, Ob. 28975/05, z dne 28.10.2005), ne pa več kot 45 dni. Državna revizijska komisija ugotavlja, da je naročnik ob pripravi predmetnega javnega naročila male vrednosti upošteval dejstvo, da vzporedno vodi odprti postopek oddaje javnega naročila za storitev čiščenja prostorov za obdobje petih let, ki ga je dne 28.10.2005 objavil v Uradnem listu RS, pod št. objave Ob. 28975/05. Poudariti je potrebno, da je naročnik veljavnost pogodbe, ki bi jo v predmetnem javnem naročilu male vrednosti sklenil z najugodnejšim ponudnikom vezal na izpolnitev odložnega pogoja in sicer, da do dne 05.01.2005 ne bo imel sklenjene pogodbe na podlagi objavljenega javnega naročila po odprtem postopku za obdobje petih let. Državna revizijska komisija tako ugotavlja, da je se je naročnik s povabilom k oddaji ponudbe za obravnavani postopek oddaje javnega naročila male vrednosti hotel zavarovati za primer, da do dne 05.01.2006 ne sklene pogodbe z najugodnejšim ponudnikom, izbranim v postopku oddaje javnega naročila za storitev čiščenja za obdobje petih let.
Upoštevajoč, da naročnik vzporedno z obravnavanim postopkom javnega naročila male vrednosti, vodi odprt postopek oddaje javnega naročila z istim predmetom za obdobje petih let ter, da naročnik predmetni postopek oddaje javnega naročila male vrednosti vodi prvič, Državna revizijska komisija ugotavlja, da naročniku ni moč očitati, da je imel namen razdeliti javno naročilo za storitev čiščenja poslovnih prostorov na več postopkov oddaje javnega naročila male vrednosti.
Vsled navedenega, Državna revizijska komisija ugotavlja, da naročnik z določitvijo obravnavanega postopka javnega naročila kot postopka oddaje javnega naročila male vrednosti, ni ravnal v nasprotju z določili ZJN-1.

V nadaljevanju je Državna revizijska komisija preverila navedbo vlagatelja, da naročnik pojmov na tretji strani Povabila k oddaji ponudbe ni definiral, zato po vlagateljevem mnenju ponudniki ne morejo izpolniti zahtev na nedvoumen in enak način, kar povzroči neprimerljivost prispelih ponudb in kršitev načela enakopravnosti med ponudniki.
Državna revizijska komisija ugotavlja, da je naročnik med drugim določil, da mora izvajalec v namen vzpostavitve in vzdrževanja sodobne ravni kakovosti čiščenja imeti;
â"˘ izdelano tehnologijo čiščenja, ki mora ustrezati zahtevnosti čiščenja in zahtevani pogostosti čiščenja pri naročniku, s predvidenim občasnim mikrobiološkim testiranjem higiensko zahtevanih površin,
â"˘ izdelano kontrolno tehnologijo za nadzor svojega dela, z ustrezno kadrovsko strukturo zaposlenih,
â"˘ zagotovljeno ustrezno izobraževanje delavcev iz osnov higiene v bolnišnicah in preverjanje znanja osebja,
â"˘ izdelan plan dela in spremljanje izvajanja plana, vključno z razporeditvijo delavcev po posameznih prostorih in posameznih terminih znotraj dneva,
â"˘ urejen videz delavcev z ustreznimi oznakami, spremljanje urejenosti in obnašanja delavcev.

Državna revizijska komisija poudarja, da mora naročnik pripraviti razpisno dokumentacijo tako, da bo ponudnik na njeni osnovi lahko pripravil pravilno ponudbo. V ta namen mora naročnik pripraviti dovolj jasno in določno razpisno dokumentacijo, na podlagi katere bodo ponudniki pripravili pravilne ponudbe.
Državna revizijska komisija ugotavlja, da je naročnik zahteval izdelano tehnologijo čiščenja, ki jo morajo ponudniki priložiti k ponudbi in katere se mora izbrani ponudnik ves čas opravljanja storitve dosledno držati. Naročnik je določil, da morajo ponudniki ob izdelavi tehnologije čiščenja upoštevati, da bodo zagotovili ustrezno kadrovsko strukturo, ustrezno izobraževanje delavcev, izdelan plan dela, urejen videz z ustreznimi oznakami, spremljanje urejenosti in obnašanja delavcev, itd. Državna revizijska komisija ponovno poudarja, da mora ponudnik pripraviti takšno razpisno dokumentacijo, da bodo lahko ponudniki na njeni podlagi pripravili pravilne ponudbe. Državna revizijska komisija ugotavlja, da so obstoječe zahteve iz Povabila k oddaji ponudb določene tako, da si ponudniki lahko na različne načine predstavljajo izpolnjevanje navedenih zahtev. Na podlagi obstoječih zahtev iz Povabila k oddaji ponudb, bodo ponudniki lahko pripravili zelo različne tehnologije čiščenja in s tem posledično tudi različne ponudbe, ki pa med seboj ne bodo primerljive, saj so termini, kot so ustrezna kadrovska struktura, ustrezno izobraževanje delavcev, izdelan plan dela, urejen videz z ustreznimi oznakami, preširoki in nedefinirani. Državna revizijska komisija ugotavlja, da bi moral naročnik natančneje določiti posamezne zahteve, saj je z obstoječimi zahtevami omogočil, da različni ponudniki različno pojmujejo termine in posledično tudi različno izpolnjujejo zahteve naročnika.
Državna revizijska komisija poudarja, da je eno izmed temeljnih načel javnega naročanja načelo enakopravnosti ponudnikov iz določila 7. člena ZJN-1, ki naročniku nalaga, da mora zagotoviti, da med ponudniki v vseh elementih in fazah postopka oddaje javnega naročila ni razlikovanja. Enakopravnost ponudnikov pa se lahko zagotovi le z jasno opredeljeno in nedvoumno razpisno dokumentacijo. Le na podlagi jasno določenih in definiranih zahtev razpisne dokumentacije je mogoče pripraviti pravilne in primerljive ponudbe, na drugi strani pa lahko naročnik le na podlagi definirane in opredeljene razpisne dokumentacije ocenjuje prispele ponudbe in njihovo izpolnjevanje zahtevanih razpisnih pogojev.
Državna revizijska komisija ne more slediti argumentu naročnika, zapisanega v sklepu o zavrnitvi zahtevka za revizijo, z dne 15.11.2005, da bo šele v postopku izvajanja javnega naročila preverjal izpolnjevanje izdelane tehnologije čiščenja ter, da je z zahtevami iz Povabila k oddaji ponudb ponudnikov podal le smernice za pripravo tehnologije čiščenja. Državna revizijska komisija ugotavlja, da je priprava smernic za pripravo tehnologije čiščenja nezadostna, saj ponudniki le na podlagi smernic ne morejo pripraviti ponudbe, ki bi bile med seboj primerljive. Državna revizijska komisija poudarja, da lahko na podlagi tako široko določenih zahtev, vsak ponudnik pripravi ponudbo, ki bo po njegovem pojmovanju ustrezala zahtevam iz Povabila k oddaji ponudb.
V obravnavanem primeru oddaje javnega naročila male vrednosti je naročnik določil zahteve iz Povabila k oddaji ponudb tako, da z različnim pojmovanjem nedefiniranih pojmov ponudniki pripravijo ponudbe z zelo različno stopnjo kakovosti opravljanja storitev.
Državna revizijska komisija je preverila tudi navedbo vlagatelja, da je naročnik opredelil, kaj pomeni ustrezni standard za čiščenje bolnišnic, v skladu s katerim bo izvajalec vzpostavil in vzdrževal sodobno raven kakovosti čiščenja. Državna revizijska komisija ugotavlja, da je naročnik v Povabilu k oddaji ponudbe zahteval, da bo izvajalec v svojem delovnem procesu vzpostavil in vzdrževal sodobno raven kakovosti čiščenja v skladu z zahtevami naročnika, kar bo dosegel z ustrezno tehnološko definiranostjo procesa čiščenja, sodobno organizacijo, sodobnimi metodami in tehnikami ter informatiko o spremljanju kakovosti po kontrolni tehnologiji v skladu z ustreznimi standardi za čiščenje bolnišnic in tehnologijo v skladu z izbrano ponudbo izvajalca.
Državna revizijska komisija ugotavlja, da je naročnik vzpostavitev in vzdrževanje sodobne ravni čiščenja vezal na upoštevanje ustreznih standardov za čiščenje bolnišnic. Državna revizijska komisija ugotavlja, da naročnik ni določil ustreznih standardov, niti pojasnil kateri so ustrezni standardi za čiščenje bolnišnic. Državna revizijska komisija poudarja, da bi moral naročnik ustrezne standarde, skladno s katerimi mora ponudnik izvajati čiščenje navesti in opredeliti, saj je obstoječa zahteva iz Povabila k oddaji ponudb nedoločna in ponudnikom ne daje jasnih napotkov, katere standarde morajo upoštevati pri pripravi ponudbe. Na podlagi tako nedoločenih zahtev ponudniki ne morejo pripraviti pravilne ponudbe, kar posledično lahko vodi do neprimerljivosti ponudb. Državna revizijska komisija opozarja, da bi lahko naročnik na podlagi nedorečenega pojma "ustrezni standardi za čiščenje bolnišnic" neenakopravno ocenjeval prispele ponudbe, s čimer bi posegel v temeljna načela javnega naročanja. Državna revizijska komisija ugotavlja, da ponudniki na podlagi obstoječih zahtev iz Povabila k oddaji ponudb ne morejo pripraviti pravilne ponudbe

Vlagatelj v zahtevku za revizijo predlaga razveljavitev celotnega postopka oddaje javnega naročila male vrednosti čiščenja prostorov, začetega s povabilom k oddaji ponudbe št. JNMV-28/2005-S-Hš, z dne 28.10.2005, vendar Državna revizijska komisija ugotavlja, da je možno naročnikove kršitve ZJN-1 odpraviti že z razveljavitvijo 2. točke Zahtevana tehnologija in kakovost čiščenja, navedeno v Zahtevi naročnika za izvedbo naročila, št. JNMV-28/2005-S-Hš, z dne 28.10.2005.
Vsled navedenega je Državna revizijska komisija 2. točko Zahtevana tehnologija in kakovost čiščenja, navedeno v Zahtevi naročnika za izvedbo naročila, št. JNMV-28/2005-S-Hš, z dne 28.10.2005, razveljavila.
Državna revizijska komisija, skladno z določilom tretjega odstavka 23. člena ZRPJN, naročnika napotuje na pravilno izvedbo postopka v delu, ki je bil razveljavljen. Naročnik mora pripraviti navodila ponudnikom za pripravo ponudb tako, da bodo usklajena s spremenjeno 2. točko Zahtevana tehnologija in kakovost čiščenja, navedeno v Zahtevi za izvedbo javnega naročila.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.

Vlagatelj je v zahtevku za revizijo priglasil stroške, ki jih je imel v zvezi z revizijo, in sicer stroške plačila takse v višini 100.000,00 SIT, strošek v višini 900 odvetniških točk za sestavo zahtevka za revizijo, strošek v višini 100 odvetniških točk za konferenco s stranko in materialne stroške v višini 2%, vse povečano za 20% DDV. Državna revizijska komisija je skladno z določilom tretjega odstavka 22. člena ZRPJN in upoštevajoč določila Odvetniške tarife (Uradni list RS, št. 67/03 in 70/03) priznala strošek za sestavo revizijskega zahtevka v višini 900 odvetniških točk ter skladno s tretjim odstavkom 13. člena Odvetniške tarife, materialne stroške v višini 18 odvetniških točk, kar ob upoštevanju odvetniške točke 110 SIT znaša 100.980,00 SIT, vse povečano za 20% DDV. Stroški revizijskega postopka tako, skupaj s stroškom vplačane takse, znašajo 221.176,00 SIT.
Naročnik je dolžan plačati vlagatelju stroške, nastale v zvezi z revizijo, v znesku 221.176,00 SIT, v roku 15 dni od prejema tega sklepa, pod izvršbo. Višja stroškovna zahteva vlagatelja se zavrne.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.

POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Po končanem postopku pred Državno revizijsko komisijo je sodno varstvo zagotovljeno v postopku povračila škode pred sodiščem splošne pristojnosti (peti odstavek 23. člena ZRPJN).

VLjubljani,dne05.12.2005
Vesna Cukrov, univ. dipl. prav.
članica Državne revizijske komisije



Vročiti:
- odvetnik Aleš Avbreht, Slomškova ulica 12a, Ljubljana
- Psihiatrična klinika Ljubljana, Studenec 48, Ljubljana
- Republika Slovenija, Ministrstvo za finance, Sektor za javna naročila, gospodarske javne službe in koncesije, Beethovnova 11, Ljubljana
- Državno pravobranilstvo Republike Slovenije, šubičeva 2, Ljubljana

Natisni stran