018-228/02

Sklep

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, štev. 78/99, 90/99, v nadaljevanju: ZRPJN) po članu â?? , v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje javnega naročila za prenovo poslovnih procesov â?? , na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložil â?? (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika â?? (v nadaljevanju: naročnik), dne â??

odločila:

1. Zahtevku za revizijo se ugodi in se v celoti razveljavi postopek oddaje javnega naročila za prenovo poslovnih procesov â?? objavljen v Uradnem listu RS, št. â?? , z dne â?? pod štev. objave Ob-â?? .

2. Dopolnitev zahtevka za revizijo se zavrže.

3. Naročnik je dolžan vlagatelju povrniti stroške, nastale z revizijo, v višini 80.000,00 SIT v 15-ih dneh od prejema tega sklepa, da ne bo izvršbe.

Obrazložitev:

Naročnik je v Uradnem listu RS, štev. â?? , z dne â?? , pod štev. objave Ob-â?? , objavil javni razpis za oddajo javnega naročila za prenovo poslovnih procesov â?? .

Vlagatelj je z zahtevo katero je naročnik prejel dne 09.10.2002, še pred rokom za oddajo ponudb, zahteval revizijo postopka oddaje predmetnega javnega naročila. V zahtevi za revizijo (pravilno: zahtevku za revizijo) vlagatelj navaja, da je z namenom sodelovati kot ponudnik dne 07.10.2002 dvignil razpisno dokumentacijo za zadevno javno naročilo. Pri pregledu razpisne dokumentacije je ugotovil, da predlagana merila niso objektivna, so preveč subjektivna in s tem diskriminatorna, prav tako niso dovolj smiselno povezana z vsebino javnega naročila s čimer ne prispevajo k nediskriminatornemu razvrščanju ponudb. V razpisni dokumentaciji niso dosledno opisana in ovrednotena. Merila bi morala biti po vlagateljevih navedbah objektivna ali pa vsaj objektivizirana. Naročnik bi moral določiti vsebino merila, enoto meritve in način (oziroma metodologijo) posameznega merjenja. Postavljena bi morala biti enoznačno, tako da si jih lahko vsak ponudnik le enoznačno razlaga in si lahko vnaprej izračuna svoje število točk, kar pa ne omogočajo.
Merilu cena, ki je po mnenju vlagatelja od vseh navedenih meril v razpisni dokumentaciji pravzaprav edino objektivno merilo, je dal naročnik s ponderjem 20% celotne ocene premajhen pomen, čeprav ZJN-1 po mnenju vlagatelja favorizira ceno kot merilo za izbiro. Cena kot izrazito objektivno merilo bi zato morala imeti bolj odločujoč vpliv.
Prav tako bi naročnik moral bolj "objektivizirati" oziroma natančneje opredeliti posamezne izraze, ki jih uporablja pri merilu reference (npr.: vsebina in zahtevnost svetovalnega dela; velikost organizacije; reference, ki bodo najbolj podobne predmetu javnega naročila; itd..). Naročnik bi moral določiti kot navaja vlagatelj "končno število kriterijev" oziroma vse kriterije, ki določeno referenco opredeljujejo za podobno predmetu javnega naročila, in ne le primeroma navajati nekaj kriterijev (število zaposlenih, število â?? , â??). Vlagatelj kot primer navaja na strani 16 razpisne dokumentacije s strani naročnika določen primer ocenjevanja referenc glede na število zaposlenih, pri čemer pa vlagatelj poudarja, da v razpisni dokumentaciji niti ni določeno, da je število zaposlenih odločujoč kriterij v okviru merila reference. Vlagatelj navaja, da vse navedeno smiselno očita tudi drugim merilom, ki jih je določil naročnik v razpisni dokumentaciji.
Končno vlagatelj navaja, da naročnik ni natančno opisal metodologije, kako bo ocenjeval podizvajalce oz. soizvajalce v primerjavi z glavnim izvajalcem, predvsem ali jih bo ocenjeval enakovredno ali pa ponderiral in v kolikor jih bo ponderiral, v kakšnem razmerju.
Vlagatelj predlaga, da naročnik ponovno preveri pravilnost meril za izbiro in jih določi skladno z zakonom ter zato postavljenemu zahtevku za revizijo ugodi tako da razveljavi v razpisni dokumentaciji določena merila in določi nova oziroma postopek javnega naročanja razveljavi in postopek javnega naročila ponovi.
Vlagatelj v okviru stroškovnika uveljavlja povrnitev takse za revizijo.

Naročnik je z dopisom z dne 10.10.2002 zahtevek za revizijo zavrnil kot neutemeljen.
V obrazložitvi svoje odločitve naročnik ponovno navaja merila kot so opredeljena v razpisni dokumentaciji ter utemeljuje svojo odločitev z 10.členom ZRPJN po katerem zahtevka za revizijo ni možno vložiti glede meril za ocenjevanje ponudb, razen če so ta v nasprotju z zakonom, ki ureja oddajo javnih naročil, pri čemer navaja, da so po njegovi presoji merila za ocenjevanje ponudb sestavljena v skladu z zakonom. Pogoji in merila po navedbah naročnika niso omejena le na â?? , temveč so krajevno neomejena. Po navedbah naročnika je za prenovo poslovnih procesov bistveno predvsem poznavanje konglomerata â?? programskih enot z vsemi ostalimi poslovnimi in organizacijskimi enotami. Naročnik želi pridobiti izkušenega in kvalitetnega ponudnika, kar pa ponudnik lahko izkaže predvsem z referencami. Tak ponudnik bo takoj pričel s prenovo poslovnih procesov, prenova bo izvedena v kratkem obdobju in se bo pokazala tudi v bistvenem zmanjšanju stroškov poslovanja, kar bi se moralo izkazati v več sto milijonih SIT letno. Zato ponujena cena kot merilo nima velike teže in naj odloča le v primeru ko se mora naročnik odločati med dvema ponudnikoma, ki imata najboljše reference in sta v obrazložitvi projekta prikazala najbolj celoviti ponudbi.

Vlagatelj je dne 11.10.2002 pri naročniku vložil zahtevo za nadaljevanje postopka revizije pred Državno revizijsko komisijo. V zahtevi za nadaljevanje postopka vlagatelj vztraja pri svojih dosedanjih navedbah in dodatno pojasnjuje, da je že na skupnem informativnem sestanku možnih ponudnikov z naročnikom le tega opozoril na spornost meril in na možnost revizije, pri čemer mu je naročnik odgovoril, da so merila pripravljena v sodelovanju z Uradom za javna naročila in so v skladu z zakonom. Vlagatelj naročniku očita, da je naročnik izvajalca izbral že vnaprej in temu zgolj prikrojil merila, česar sicer ne more dokazati, predlaga pa Državni revizijski komisiji, da v zvezi s tem podrobneje razišče ozadje priprave spornih meril. Kot vzorčen primer dobro pripravljenih meril vlagatelj v nadaljevanju navaja merila za storitve svetovanja, ki se uporabljajo pri javnih naročilih Svetovne Banke (Procurement Procedures of the World Bank) in zaključuje z ugotovitvijo, da naročnik v svoji odločitvi o zahtevku za revizijo med drugim ni odgovoril niti na vlagateljeve pomisleke glede ocenjevanja podizvajalcev in soizvajalcev.

Na podlagi zahteve za nadaljevanje postopka je naročnik, kot to izhaja iz dokumentacije, dne 14.10.2002 ustavil vse aktivnosti pri zadevnem javnem naročilu.

Naročnik je dne 16.10.2002 podal mnenje k zahtevku za revizijo postopka javnega naročila in odstopil zahtevek za revizijo skupaj z dokumentacijo o vodenju postopka oddaje javnega naročila Državni revizijski komisiji v odločanje. V mnenju naročnik prereka vlagateljeve navedbe iz zahtevka za nadaljevanje postopka revizije pred Državno revizijsko komisijo ter navaja, da je ob pripravi razpisne dokumentacije kot sam navaja "komuniciral" z Uradom za javna naročila in oblikoval merila v skladu s pojasnili, ki jih je pridobil od Urada za javna naročila. Naročnik ponovno poudarja pomen referenc, ki glede na predmet javnega naročila objektivno opravičujejo uteži pri posameznem merilu, in zavrača očitke, da je razpisno dokumentacijo oblikoval z namenom, da bi bil izbran že vnaprej določen ponudnik oz. da bi bila merila pisana na kožo vnaprej določenemu ponudniku ali da je neupravičeno ali nezakonito favoriziral kateregakoli ponudnika.

Državna revizijska komisija je z dopisom, z dne 22.10.2002, naročnika, skladno z določilom drugega odstavka 21. člena ZRPJN, glede na zatrjevanje vlagatelja, da naročnik ni natančno opisal metodologije, kako in v kakšnem razmerju bo pri vrednotenju ocenjeval podizvajalce oziroma soizvajalce v primerjavi z glavnim izvajalcem in dejstva, da se naročnik v odločitvi o zavrnitvi zahtevka za revizijo do navedene trditve ni opredelil, zaprosila za dodatno pojasnilo, in sicer ali bo naročnik podizvajalce oziroma soizvajalce ocenjeval "enakovredno" glavnemu izvajalcu, ali pa bo ocene za podizvajalce oziroma soizvajalce "ponderiral" in v kakšnem razmerju. Naročnik je v pojasnilu z dne 23.10.2002 odgovoril, da bo pri vrednotenju podizvajalce oziroma soizvajalce upošteval skupaj z glavnim izvajalcem kot celoto, se pravi kot eno ponudbo. Pri merilu reference se bodo tako vse reference, tako od glavnega izvajalca kot tudi njegovih podizvajalcev oziroma soizvajalcev ocenjevale kot komulativa.

Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu ter proučitvi utemeljenosti navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija v skladu s prvim odstavkom 23. člena ZRPJN odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.

Državna revizijska komisija je v postopku oddaje javnega naročila preverila, ali je zahtevek za revizijo dopusten in ali je vlagatelj aktivno legitimiran za vložitev zahtevka. Vlagatelj ima kot oseba, ki je dvignila razpisno dokumentacijo, v skladu z 9. členom ZRPJN interes za dodelitev naročila in bi mu bila lahko povzročena škoda zaradi ravnanja naročnika, ki se v zahtevku navaja kot kršitev naročnika v postopku oddaje javnega naročila, zato je aktivno legitimiran kot stranka v postopku in upravičen do vložitve revizijskega zahtevka.

Državna revizijska komisija je pri presoji zahtevka za revizijo upoštevala določbo drugega odstavka 19. člena ZRPJN, ki določa: "Državna revizijska komisija odloča v mejah zahtevka upravičenega predlagatelja. V primeru kršitev temeljnih načel javnega naročanja izvede vse dokaze, za katere meni, da bodo prispevali k razjasnitvi zadeve in k zakoniti in pravilni odločitvi. ".

Državna revizijska komisija je presojala vlagateljeve navedbe, ki se nanašajo na postavitev meril v razpisni dokumentaciji, ki naj bi bila postavljena tako, da je zaradi tega kršen ZJN-1. Vlagatelj navaja, da je dal naročnik merilu "cena" izrazito majhen pomen le 20% celotne ocene, čeprav zakon favorizira ceno kot merilo za izbiro. Vlagatelj meni, da bi se moral naročnik potruditi in določiti take pogoje in zahteve, da bi dobil objektivno gledano čimbolj vsebinsko izenačene ponudbe, kjer bi imela cena kot izrazito objektivni faktor bolj odločujoč vpliv.

Res je kar trdi naročnik, da ZRPJN določa, da zahtevka za revizijo ni možno vložiti glede meril za ocenjevanje ponudb, vendar slednje velja le v kolikor ne gre za primer, ko so merila v nasprotju z zakonom, ki ureja oddajo javnih naročil (10. člen ZRPJN). V obravnavani revizijski zadevi je bilo zato potrebno ugotoviti oziroma presojati vlagateljeve trditve, ali oziroma da so merila za izbiro najugodnejše ponudbe, ki jih je v razpisni dokumentaciji postavil naročnik, določena v skladu z določili ZJN-1.

V skladu z 11. točko prvega odstavka 3. člena ZJN-1 je merilo "element za vrednotenje, primerjanje ali presojanje ponudb". Merilo je vnaprej podan razlikovalni znak med ponudbami, katerega izbira odraža naročnikovo presojo pomembnosti posameznih okoliščin, povezanih s predmetom ali izvedbo naročila. Naročnik je avtonomen pri odločitvi, katera in koliko meril bo določil in uporabil, prav tako pa tudi kakšne vrednostne uteži (ponderje) jim bo pripisal in na kakšen način jih bo uporabil, pri čemer pa je njegova dispozitivnost omejena z določbami zakona, saj merila in način ocenjevanja ne smejo biti v nasprotju z ZJN-1.

Naročnik je v razpisni dokumentaciji pod točko 3 določil merila za izbor najugodnejšega ponudnika. Iz razpisne dokumentacije izhaja, da skupna ocena ponudbe sestoji iz ocene treh meril: ocene referenc ponudnika (Orp), katero je naročnik ponderiral z vplivnim deležem 45%, iz ocene obrazložitve projekta (Oobr) katero je naročnik ponderiral z vplivnim deležem 35% in iz ocene cene ponudbe (Ocp) katero je naročnik ponderiral z vplivnim deležem 20%. Pri posamezni oceni posameznega merila lahko ponudnik sicer pridobi različno število točk glede na oceno posameznih kriterijev, kot jih je imenoval naročnik, ki sestavljajo posamezno merilo (razen merila cene, kjer ni dodatnih kriterijev), kateri so ponovno ovrednoteni z različnim številom točk in različnimi ponderji, vendar v vsakem primeru pri vsakem posameznem merilu vključno z merilom cena naročnik ne more pridobiti ocene več kot 10 točk.
Tako lahko ponudba z najnižjo ponudbeno ceno (CPmin) prejme najvišjo oceno Ocp = 10. Ocene za cene (CP) ostalih ponudb se izračunajo po formuli :


Posamezne ocene dosežene pri navedenih treh merilih se glede na vplivni delež preračunajo v točke. Najugodnejša pa je ponudba z največ točkami (T) po naslednji formuli:

T = 45 ď"Ş Orp + 35ď"Ş Oobr + 20 ď"Ş Ocp

ZJN-1 v 51.členu ponuja dve temeljni merili, ki ju naročnik lahko izključno uporabi: "Merilo za ocenitev ponudb je lahko: 1. ekonomsko najugodnejša ponudba ali 2. najnižja cena."
Naročnik je dolžan izbrati enega izmed navedenih dveh načinov izbire. Merilo najnižja cena pomeni, da je ob izpolnjevanju pogojev edino merilo in edini razlikovalni znak med ponudbami najnižja cena. V primeru merila ekonomsko najugodnejša ponudba pa naročnik uporabi kombinacijo elementov (meril, podmeril, kriterijev), katere eksemplifikatorno našteva ZJN-1 v drugem odstavku 51.člena, med njimi v enajsti točki tudi ceno, pri čemer pa mora vsak od teh elementov prispevati h gospodarnosti izbire za naročnika. Glede navedb vlagatelja, da zakon favorizira ceno kot merilo za izbiro, je potrebno povedati, da je sicer cena zaradi odplačnosti pravnega razmerja (pogodba o oddaji javnega naročila je odplačna pogodba) pri oddaji javnega naročila ena nujnih in bistvenih sestavin, ki vpliva na ugodnost podane ponudbe in naj bi bila zato tudi v okviru merila "ekonomsko najugodnejše ponudbe" načeloma vedno prisotna, kljub temu pa ZJN-1 ne izključuje zrcalno nasprotne možnosti, da naročnik cene v celotnem postopku oddaje javnega naročila sploh ne vrednoti, pri čemer pa so taki položaji izjemni in mora predmet javnega naročila upravičevati tako naročnikovo odločitev, naročnik pa mora v takih primerih ponudbeno ceno (njeno dopustno višino), ki se tako ne uporablja kot merilo, definirati vsaj kot pogoj.
Ekonomsko najugodnejša ponudba torej pomeni najugodnejšo kombinacijo med ceno in ostalimi elementi in je odvisna od tega razmerja. Sicer ni mogoče podati pavšalne ocene ali vnaprej določenega in splošno veljavnega pravila o želenem razmerju, vendar je potrebno poudariti, da je odstopanje od pomena elementa cene upravičeno le, ko je pogojeno z vsoto ekonomskih koristi ostalih elementov.
V nasprotju z navedenim je naročnik z v razpisni dokumentaciji opisanim načinom podeljevanja točk povzročil, da ponudniki niso stimulirani, da bi ponudili nizke cene, kar pa zagotovo ne more biti v interesu naročnika. Nasprotno, postavljena merila omogočajo in narekujejo izbiro ponudbe ponudnika, ki je pridobil maksimalno število točk pri preostalih dveh merilih "reference ponudnika" in "obrazložitev projekta", kot tako imenovane "ekonomsko najugodnejše ponudbe", napram ponudbam morebitnih drugih ponudnikov, ki imajo prav tako ugodne reference in ugodno obrazložitev projekta, a vseeno za malenkost slabše, in zato v okviru navedenih dveh meril niso pridobili maksimalno število točk. Tako izbiro bi moral naročnik opraviti kljub temu, da bi bila cena takega ponudnika tudi 10X, 100X ali celo neskončno višja. Tak ponudnik lahko namreč na podlagi drugih dveh meril pridobi prednost, ki jo z merilom cena (s pomenom oziroma utežjo tega merila ob tem, da merilo vsebuje formulo, na podlagi katere preje 100% višja ponudbena cena še vedno polovico možnih točk: 100 x 100/200) ni več mogoče sanirati in s tem naročnik pridobi ponudbo, ki naj bi bila po merilih tako imenovano "ekonomsko najugodnejša", vendar cenovno daleč najdražja. Ob zapisanem pa Državna revizijska komisija še opozarja, da imajo "reference ponudnika" in "obrazložitev projekta", skladno s točkama 1.9.3. in 1.9.4. razpisne dokumentacije v tam določenem obsegu (glej tudi točko 3.2. predzadnji odstavek) hkrati tudi status "pogojev".
S takšno določitvijo meril je naročnik kršil temeljno načelo gospodarnosti in učinkovitosti javne porabe (4. člen ZJN-1).

Nadalje vlagatelj navaja, da bi naročnik moral pri merilu "reference" objektivizirati oz. natančneje določiti posamezne izraze, ki jih uporablja kot kriterije za oceno referenc, sicer si jih lahko vsakdo tolmači po svoje. Predvsem bi moral navesti končno mnogo kriterijev in ne le primeroma navajati nekaj kriterijev. Končno pa naročnik niti ni natančno določil načina uporabe tega merila (metodologijo), kar med drugim pojasnjuje tudi s primerom, ki ga je v razpisni dokumentaciji podal sam naročnik. Slednje vlagatelj očita tudi drugim merilom.

Državna revizijska komisija je presojala navedbe vlagatelja glede merila "reference ponudnika", katero je naročnik po vrstnem redu (prvo od vseh navedenih meril) in ponderju (relativna vrednost 45%) določil kot najpomembnejše merilo.
Merilo "reference ponudnika" je naročnik določil pod točko 3.1. razpisne dokumentacije. V okviru tega merila je naročnik določil pet kriterijev za oceno referenc in sicer a) reference na področju reorganizacije poslovnih procesov v â?? organizacijah, ki delujejo po načelih javnega servisa (opredelitev javnega â?? servisa, resolucija Sveta Evrope 1994); b) reference na področju ostalega poslovnega svetovanja v â?? organizacijah, ki delujejo po načelih javnega servisa razen svetovanja navedenega pod točko a.; c) reference na področju reorganizacije poslovnih procesov v â?? organizacijah, ki delujejo na komercialnih načelih; d) reference na področju ostalega poslovnega svetovanja v â?? organizacijah, ki delujejo na komercialnih načelih, razen svetovanja navedenega pod točko c. ter e) reference na področju reorganizacije poslovnih procesov v ostalih organizacijah, ne glede na sektor in dejavnost, razen svetovanja navedenega pod točko a., b., c. in d.. S tem je naročnik povsem jasno opisal vrsto referenc, ki jih bo upošteval, vendar pa se bistvena kršitev naročnika nahaja v nadaljnjih obrazložitvah kjer naročnik za kriterije pod a) navaja: "Navesti je potrebno do pet referenčnih projektov pri različnih naročnikih iz obdobja zadnjih deset let, ki se po svoji vsebini in zahtevnosti svetovalnega dela in velikost organizacije, (število zaposlenih, število â?? programov,â??.) navezujejo na predmet naročila za referenco pod točko a. â??" in nadalje "Referenca, ki bo najbolj podobna predmetu javnega naročila, oziroma, ki bo izkazovala največjo zahtevnost bo dobila 2 točki. Ostale reference pa odvisno od primerjave.",
Podobno navaja za kriterij pod točko b) c) in d):
"Navesti je potrebno do pet referenčnih projektov â??, ki se po svoji vsebini in zahtevnosti navezujejo na predmet naročila za referenco pod točko â?? Referenca, ki bo najbolj podobna predmetu javnega naročila, oziroma, ki bo izkazovala največjo zahtevnost bo dobila 2 točki. Ostale reference pa odvisno od primerjave."
Na koncu opisa merila naročnik še navaja "Ocenjevalo se bo vse reference. Reference, ki so po obsegu, zahtevnosti ali vrednosti primerljive s predmetom javnega naročila ali boljše lahko dobijo oceno 1 ali 2. Naročnik bo opravil medsebojno primerjavo referenc med ponudniki. Tako lahko oceno 0 dobijo tudi reference, ki sicer so sorodne s predmetom javnega naročila, a v primerjavi z referencami ostalih ponudnikov ne predstavljajo dovolj velike teže.
(Za lažje razumevanje: Ponudnik A je navedel referenco prenove poslovnih procesov, na â?? , ki ima zaposlenih â?? ljudi. Ponudnik B pa je navedel referenco svetovanja za neko â??, ki ima tri zaposlene. Ponudnik A bo za referenco dobil oceno 2, ponudnik B pa oceno 0.)"

ZJN-1 obravnava določitev merila v poglavju "Merila za izbiro najugodnejše ponudbe" pod točko 2.8. V zvezi z oblikovanjem meril ZJN-1 v 50. členu s podnaslovom "Določitev meril" v drugem odstavku določa: "Merila po katerih naročnik izbira najugodnejšo ponudbo, morajo biti v razpisni dokumentaciji opisana in ovrednotena. Merila ne smejo biti diskriminatorna in morajo biti smiselno povezana z vsebino javnega naročila in morajo prispevati k nediskriminatornemu razvrščanju ponudb." V tretjem odstavku istega člena pa: "Naročnik mora v razpisni dokumentaciji navesti, opisati in vrednotiti vnaprej vsa merila za oddajo, ki jih bo uporabil, v vrstnem redu od najpomembnejšega do najmanj pomembnega. Po objavi naročila ali oddaji povabila v omejenem postopku naročnik ne sme več spreminjati meril." V četrtem odstavku 50. člena ZJN-1 še določa: "Pri ocenjevanju ponudb mora naročnik uporabiti le tista merila, ki so bila objavljena v razpisni dokumentaciji in način, kot so bila opisana in vrednotena. Naročnik ne sme uporabiti nobenega merila, ki ni bilo navedeno v razpisni dokumentaciji".
Merila morajo torej biti določena tako, da omogočajo transparentno in nediskriminatorno ocenjevanje in vrednotenje ponudb ter objektivno artikulirano in medsebojno primerljivo odločitev o oceni, kar vse mora biti razvidno iz razpisne dokumentacije naročnika. Namen zahteve po vnaprejšnji (objektivni) določitvi meril v objavi javnega razpisa in razpisni dokumentaciji je preprečiti naročnikovo subjektivno oz. arbitrarno ocenjevanje in vrednotenje ponudb ter zagotoviti, da se ponudniki že vnaprej jasno seznanijo z okoliščinami, ki bodo vplivale na izbiro najugodnejše ponudbe. Le na ta način lahko ponudniki pripravijo ne samo pravilno, temveč tudi konkurenčno ponudbo.

Glede na navedeno je potrebno pritrditi vlagateljevim očitkom, ki se nanašajo na merilo â"śreference ponudnikaâ"ť. Čeprav je navedeno merilo (ki ima tudi največjo relativno težo 45%) v razpisni dokumentaciji navidez natančno opisano, Državna revizijska komisija ugotavlja, da njegov opis v resnici dopušča izrazito subjektiven pristop k ocenjevanju ponudb. Iz obrazložitve uporabe navedenega merila v razpisni dokumentaciji je razvidno, da je njegova uporaba vezana na kategorije, kot so "zahtevnost referenc", "velikost organizacije", pri čemer pa ostajajo navedene kategorije popolnoma nedefinirane oziroma naročnik namesto, da bi jasno enoznačno in nedvoumno definiral navedene kategorije, v nadaljevanju zgolj primeroma navaja kaj pod nekaterimi pojmi razume npr.: število zaposlenih, število â?? programov, in s tremi pikicami pušča odprte še druge možnosti, ki pa so očitno znane le naročniku (ne pa ponudnikom) oziroma se naročnik očitno misli do njih opredeliti po prejemu ponudb. Iz navedenega ni mogoče razumeti kako bo naročnik ocenil reference različnih ponudb, kjer bo prva navajala največje število â?? programov, druga majhno število â?? programov, a največje število zaposlenih in kako reference, v primeru, ki ga navaja sam vlagatelj (10 zaposlenih, 999, ali 1000 zaposlenih). Predvsem pa ni mogoče razumeti kateri so še drugi elementi, ki jih označujejo tri pikice, in kako bo naročnik ocenjeval in upošteval te elemente.
Naročnik ne določa jasno in enoznačno kako bo določil število točk, saj pravi da bo; "referenca ki bo najbolj podobna predmetu javnega naročila oziroma ki bo izkazovala največjo zahtevnost dobila 2 točki" nadalje pa, da bodo "reference, ki so po obsegu, zahtevnosti ali vrednosti primerljive s predmetom javnega naročila ali boljše dobile oceno 1 ali 2". Iz navedenega ni jasno katera referenca bo dobila 2 točki in katera 1. Ob tem pa naročnik še zapiše: "â??Tako lahko oceno 0 točk dobijo tudi reference, ki so sicer sorodne s predmetom javnega naročila, a v primerjavi z referencami ostalih ponudnikov ne predstavljajo dovolj velike teže."
Sporno merilo tako naročniku dejansko omogoča, da prejete ponudbe namesto na podlagi vnaprej določenih, objektivnih parametrov ocenjuje po naknadno postavljenih, subjektivnih preferencah.
Državna revizijska komisija ugotavlja, da naročnik ni določil dovolj natančno in razumljivo načina uporabe meril, kot to določa drugi odstavek 50. člena ZJN-1. Naročnik meril tudi ni opisal na način, da bi bilo iz njih možno razbrati, kako bo ponudnik v največji meri zadovoljil naročnika. Državna revizijska komisija ugotavlja, da je pomen merila v tolikšni meri nedoločen, da dopušča možnost neenakopravnega obravnavanja ponudnikov.
Državna revizijska komisija poudarja, da je naročnik sicer avtonomen pri določanju meril, vendar morajo biti merila tako določena, opisana in ovrednotena, da zagotavljajo objektivno vrednotenje ponudb ter s tem tudi presojo pravilne izbire najugodnejšega ponudnika.
Državna revizijska komisija še dodaja, da je namen vnaprejšnje določitve, opisa in ovrednotenja meril tudi v tem, da se a) z bodočim ocenjevanjem seznani ponudnik in da skladno s tem pripravi ponudbo, ter da b) lahko vsak izmed ponudnikov po odločitvi preveri, ali je naročnik opravil oceno ponudb skladno z vnaprej opredeljenimi merili, ne pa le v tem, da lahko naročnik vse ponudbe (ex post) ustrezno oceni.

Smiselno enako velja tudi glede očitka vlagatelja, da naročnik ni natančno določil načina uporabe merila "3.2. ocena obrazložitve projekta".
Naročnik je pri obrazložitvi tega merila zgolj zapisal: "obrazložitev, ki izpolnjuje gornje zahteve se glede na kakovost lahko oceni z oceno od 1 do 10. Obrazložitev, ki ne izpolnjuje katerekoli zahteve v točki 3.2. podtočke a., b. ali c. se oceni negativno, ponudba pa se kot neprimerna izloči iz nadaljnjega postopka."
Državna revizijska komisija ugotavlja, da naročnik ni določil dovolj natančno in razumljivo načina uporabe tega meril, kot to določa drugi odstavek 50. člena ZJN-1. Iz obrazložitve uporabe navedenega merila v razpisni dokumentaciji je razvidno, da je njegova uporaba vezana na kategorijo "kakovost" pri čemer pa ostaja navedena kategorije, za razliko od prejšnjega merila, kjer je naročnik uporabljene kategorije vsaj poskušal definirati, popolnoma nedefinirana. Sporno merilo naročniku dejansko ponovno omogoča, da prejete ponudbe namesto na podlagi vnaprej določenih, objektivnih parametrov ocenjuje po naknadno postavljenih, subjektivnih preferencah. Slednje dokazuje tudi naročnikova razlaga merila v odločitvi o revizijskem zahtevku, kjer navaja "cena kot merilo naj odloča le v primeru, ko se mora naročnik odločiti med dvema ponudnikoma, ki imata najboljše reference in ki sta obrazložitvi projekta prikazala najbolj celovite ponudbe", iz česar izhaja, da bo v okviru tega merila očitno ocenjeval (mogoče v okviru kakovosti ali pa poleg nje) tudi celovitost ponudbe. Državna revizijska komisija opozarja, da bi naročnik moral določiti (vsaj opisno) tudi objektivne parametre, na osnovi katerih bo prejete ponudbe mogoče razvrstiti med bolj ali manj kakovostne in kar je le mogoče precizno pojasniti, s čim bo meril kakovost. Sporna pa je tudi določba naročnika, da bo glede na kakovost "lahko" ocenil z oceno 1 do 10, iz katere izhaja, da bo morebiti naročnik kakovostnejšo ponudbo lahko ocenil z višjo oceno ali pa lahko tudi ne. Državna revizijska komisija pričakuje, da se je naročnik z besedo "lahko" zgolj nerodno izrazil, saj bi taka strogo gramatikalna razlaga odvzela vsak smisel določenemu merilu.
Ob tem pa Državna revizijska komisija tudi opozarja na razlikovanje med merilom in pogojem. Iz besedila s katerim je naročnik določil ocenjevanje obrazložitve projekta izhaja, da je to pogoj in hkrati merilo, saj je naročnik določil, da se obrazložitev, ki ne izpolnjuje katerekoli zahteve v točki 3.2. podtočke a., b. ali c. oceni (kot merilo - opomba Državne revizijske komisije) negativno, ponudba pa se kot neprimerna izloči iz nadaljnjega postopka (kot pogoj - opomba Državne revizijske komisije). Iz navedenega izhaja, da se skoraj celoten tekst na strani 13 razpisne dokumentacije pod točko 3.2. nanaša na izpolnjevanje pogoja in ne na uporabo merila. Državna revizijska komisija poudarja, da je jasnost razmejitve med pogojem in merilom ena od kavtel transparentnosti postopka in zato naročnika, v skladu z drugim odstavkom 23. člena ZRPJN, napotuje, da v ponovnem postopku oddaje javnega naročila jasno loči pogoje od meril; v kolikor pa se odloči, da bo nek pogoj nadgradil v merilo, mora pri tem določiti tudi pomen, težo in način uporabe tega merila ter kako bo ocenjeval preseganje izpolnjevanja pogoja, vrednoti se namreč le presežek, pri tem mora paziti, da se pogoj in merilo kvantitativno ne prekrivata, kar se je sicer z citiranim tekstom razpisne dokumentacije zgodilo naročniku v danem primeru. Vse zapisano velja tudi za "reference", kot hkrati pogoj in merilo (točke 1.9.3. in 3.1. razpisne dokumentacije).

V nasprotju z do sedaj navedenim pa Državna revizijska komisija, v okviru trditvenega in dokaznega bremena (ki je na strani vlagatelja) ni ugotovila pravilnosti vlagateljevega očitka, da merila, ki jih je v razpisni dokumentaciji postavil naročnik ne bi bila dovolj smiselno povezana z vsebino javnega naročila.

V zvezi s trditvijo vlagatelja, da naročnik ni natančno opisal metodologije, kako in v kakšnem razmerju bo pri vrednotenju ocenjeval podizvajalce oziroma soizvajalce v primerjavi z glavnim izvajalcem oziroma ali bo naročnik podizvajalce oziroma soizvajalce ocenjeval "enakovredno" glavnemu izvajalcu, ali pa bo ocene za podizvajalce oziroma soizvajalce "ponderiral" in v kakšnem razmerju, je naročnik, na poziv Državne revizijske komisije z dne 22.10.2002, v pojasnilu z dne 23.10.2002, odgovoril:
"Naročnik bo pri vrednotenju podizvajalce oziroma soizvajalce upošteval skupaj z glavnim izvajalcem kot celoto, se pravi kot eno ponudbo. Tako bo ponudba tudi ocenjena - gledana bo kot celota. Naprimer pri merilu reference se bodo vse reference, tako od glavnega izvajalca kot tudi njegovih podizvajalcev oziroma soizvajalcev ocenjevale kot komulativa. Primer: glavni izvajalec je podal dve referenci, podizvajalec dve - ocenjevano bo kot da je glavni izvajalec podal štiri reference".

Državna revizijska komisija v zvezi s predmetnimi naročnikovimi pojasnili najprej ugotavlja, da le-ta odstopajo od gramatikalne interpretacije zapisa (meril) v razpisni dokumentaciji. Medtem, ko je mogoče na eni strani slediti pojasnilu v delu, ki se nanaša na soizvajalce (praviloma: soponudnike oziroma skupne ponudnike), saj je vsak izmed skupnih ponudnikov "ponudnik" v smislu ZJN-1 in razpisne dokumentacije in zato v tem delu naročnikova interpretacija razpisne dokumentacije sama po sebi (per se) ni v nasprotju ZJN-1, pa bi lahko v fazi vrednotenja ponudb omogočilo subjektivno presojo naročnikovo stališče, da se tudi reference podizvajalca vrednotijo na enak način, kot reference ponudnika. Kot že zapisano vlagatelj trdi, da naročnik ni natančno opisal metodologije, kako in v kakšnem razmerju bo pri vrednotenju ocenjeval podizvajalce, naročnik pa razpisno dokumentacijo razlaga na način, ki odstopa od njene gramatikalne interpretacije (na eni strani naj bi naročnik reference podizvajalcev komuliral z referencami ponudnika, na drugi strani pa naročnik v razpisni dokumentaciji izrecno zapiše, da je s pisnim soglasjem naročnika možna zamenjava podizvajalca; 3. alinea drugega odstavka točke 2.1.11.). Glede na to, da v opisanem postopku očitno obstaja nezmožnost objektivne razlage postavljenih meril (naročnik, ki bi ponudbe ocenjeval namreč podaja razlago na način, ki odstopa od njene gramatikalne interpretacije), kar v fazi ocenjevanja ponudb omogoča njihovo subjektivno presojo, je Državna revizijska komisija stališča, da bi s tem bilo v fazi ocenjevanja ponudb poseženo v načelo enakopravnosti med ponudniki, ki v 7. členu ZJN-1 od naročnika brezpogojno zahteva, da med ponudniki v vseh elementih in fazah postopka oddaje javnega naročila ne dela razlikovanja (pravočasno uveljavljanje posameznih navedb v zahtevku za revizijo pa je, glede na peti odstavek 12. člena ZRPJN predpostavka za meritorno odločanje).

Poleg zapisanega pa lahko navedena interpretacija v postopku presoje ponudb privede do rezultatov vrednotenja, ki zagotovo ne sledijo načelu gospodarnosti in učinkovitosti porabe javnih sredstev, ki določa, da mora naročnik z izvedbo javnega naročila in izborom ponudbe zagotoviti, da je poraba sredstev za naročnika najbolj gospodarna glede na namen javnega naročila in na predmet javnega naročila (5. člen ZJN-1).

Ob hipotetičnem primeru primerjave dveh pravilnih ponudb; pri čemer bi pri prvi ponudbi ponudnik nastopal z dvema podizvajalcema, pri drugi pa bi nastopala (dva) skupna ponudnika, bi namreč v primeru enakih referenc vseh petih "nastopajočih" pravnih subjektov (ob dejstvu, da posamezen seštevek pri vsaki izmed ponudb ne bi presegel največjega v razpisni dokumentaciji: max. št. referenc: 5 oziroma 10) prvi ponudnik, ob enakem številu točk za drugo merilo: "ocena obrazložitve projekta", dosegel višje (skupno) število točk, četudi bi ponudil trikrat višjo ceno od drugega ponudnika (A: 300 enot, B: 100 enot), in sicer po formuli, določeni v 3. točki razpisne dokumentacije:

T = 45 ď"Ş Orp + 35ď"Ş Oobr + 20 ď"Ş Ocp

Ponudba A:
- merilo "reference ponudnika": ponudba prejme za ponudnika in vsakega podizvajalca z utežmi (!) določenimi v tabeli pod merilom 3.1., po 3 točke, skupaj torej 9.
- merilo "ocena obrazložitve projekta": ponudba prejme 10 točk.
- merilo "cena ponudbe": ponujena cena v višini 300 enot.

Ponudba B:
- merilo "reference ponudnika": ponudba prejme za vsakega (so)ponudnika z utežmi po 3 točke, skupaj torej 6.
- merilo "ocena obrazložitve projekta": ponudba prejme 10 točk.
- merilo "cena ponudbe": ponujena cena v višini 100 enot.
Glede na formulo za izračun števila točk pri merilu cena prejme ponudba B - 10 točk, ponudba A pa:
število točk = 10 x 100/300 = 3,33 točke.

V primeru vnosa zgornjih točk, v formulo, določeno v točki 3 razpisne dokumentacije, ki točkam, dobljenim pri posameznem merilu še dodaja "vplivni delež":

T = 45 x Orp (reference ponudnika) + 35 x Oobr (obrazložitev projekta) + 20 x Ocp(cena ponudbe), dobimo naslednja rezultata:

Ponudba A:
T = 45 x 9 + 35 x 10 + 20 x 3,33 = 405 + 350 + 66,6 = 821,66 točke.

Ponudba B:
T = 45 x 6 + 35 x 10 + 20 x 10 = 270 + 350 + 200 = 820 točk.

Glede na zgoraj zapisano Državna revizijska komisija ugotavlja, da lahko naročnikova interpretacija kumulativne dodelitve točk (so)ponudnikom oziroma/in podizvajalecem privede v postopku presoje ponudb do (posameznih) rezultatov vrednotenja, ki zagotovo ne sledijo načelu gospodarnosti in učinkovitosti porabe javnih sredstev, ki določa, da mora naročnik z izvedbo javnega naročila in izborom ponudbe zagotoviti, da je poraba sredstev za naročnika najbolj gospodarna glede na namen javnega naročila in na predmet javnega naročila (5. člen ZJN-1).

Dopolnitev zahtevka za revizijo z novimi navedbami vlagatelja, ki jih je vlagatelj navedel v zahtevi za nadaljevanje postopka revizije pred Državno revizijsko komisijo z dne 11.10.2002, Državna revizijska komisija pri presojanju ne more upoštevati, saj je glede teh nastopila prekluzija. Podlago odločitve naročnika o zahtevku za revizijo tvorijo le tista dejstva, ki so bila navedena, in le tisti zahtevki, ki so bili postavljeni, do konca postopka v zvezi z zahtevkom za revizijo pred naročnikom, ki ga določajo 13. člen do vključno 16. člena ZRPJN. Do tega trenutka morajo biti podane vse procesne predpostavke za dopustnost zahteve za revizijo in utemeljenost zahteve za revizijo se presoja po tem trenutku. Naročnik odloči o zahtevku za revizijo (ex nunc). V kolikor vlagatelj ni zadovoljen z odločitvijo naročnika lahko v skladu z 17. členom ZRPJN zahteva nadaljevanje postopka pred Državno revizijsko komisijo, ne more pa postavljati novih dejstev in novih zahtevkov, saj s temi dejstvi in zahtevki ni bil seznanjen naročnik, ko je sprejel svojo odločitev in o njih zato tudi ni mogel odločati. Citirano pravilo udejanja eno izmed temeljnih načel revizije postopkov javnega naročanja - načelo hitrosti in velja tako za vložitev zahtevka, kot tudi za morebitno dopolnitev zahtevka. Nasprotno tolmačenje pa bi postavilo določbo o predhodnem odločanju naročnika o revizijskem zahtevku kot (v) nepotrebno zavlačevanje postopka. Zaradi navedenega se Državna revizijska komisija ni spuščala v meritorno obravnavo v tem delu. Državna revizijska komisija bi zgolj pojasnila, da bi vlagatelj novote iz nadaljevanja lahko uveljavljal kvečjemu na način, da bi znotraj rokov, določenih v 12. členu ZRPJN vložil nov zahtevek za revizijo.

Glede navedb strank o sestavi meril v sodelovanju z Uradom za javna naročila Državna revizijska komisija ugotavlja, da so te navedbe v delu, kjer jih navaja vlagatelj iz zgoraj navedenega razloga prekludirane v delu kjer se na to sklicuje naročnik v svojem mnenju pa za to ne predloži nobenega dokaza. V skladu z petim odstavkom 3. člena ZRPJN in določbami Zakona o pravdnem postopku velja namreč povezava trditvenega in dokaznega bremena. Kljub navedenemu je potrebno poudariti, da določa ZJN-1 pristojnosti Urada za javna naročila predvsem v primeru predhodnega mnenja v zvezi z uporabo omejenega postopka (drugi odstavek 19.člena ZJN-1), predhodnega mnenja v zvezi s postopkom s pogajanji brez predhodne objave (prvi odstavek 20.člena ZJN-1) in pri oddaj naročilo brez predhodne objave javnega razpisa (12. točka 111.člena ZJN-1). V ostalem delu je Urad za javna naročila predvsem svetovalni organ iz navedenega razloga pa morebitne ugotovitve ali mnenja Urada za javna naročila same po sebi ne vplivajo na zakonitost postopkov in odločanje Državne revizijske komisije.

Državna revizijska komisija še dodaja, da iz dokumentacije, ki ji je bila odstopljena izhaja, da je naročnik s svojo odločitvijo, z dne 14.10.2002 ustavil vse aktivnosti pri postopku javnega naročila šele po prejemu zahteve za nadaljevanje postopka. Državna revizijska komisija opozarja naročnika, da v skladu z prvim odstavkom 11. člena ZRPJN zadrži nadaljnje aktivnosti naročnika že vložen zahtevek za revizijo in ne šele obvestilo o nadaljevanju postopka pred Državno revizijsko komisijo, kar očitno zmotno misli naročnik. Kljub navedenemu Državna revizijska komisija ugotavlja, da ta kršitev zakona ni imela škodljivih posledic za potencialne ponudnike in vlagatelja.

Ker je Državna revizijska komisija ugotovila, da je naročnik v predmetnem postopku oddaje javnega naročila kršil določila ZJN-1 in glede na to, da ugotovljenih kršitev ni mogoče odpraviti drugače kot le z razveljavitvijo celotnega postopka javnega naročila, je skladno z 2. alineo prvega odstavka 23. člena ZRPJN v celoti razveljavila predmetni postopek oddaje javnega naročila. Naročnik mora v (morebitnem) ponovljenem postopku oddaje javnega naročila skladno z drugim odstavkom 23. člena ZRPJN ustrezno upoštevati zakonsko definicijo meril ter napotke, ki jih je v obrazložitvi podala Državna revizijska komisija, predvsem glede določitve meril, ustrezno pa naj pretehta tudi tiste vlagateljeve navedbe, ki jih Državna revizijska komisija (zaradi prekluzije) ni vsebinsko obravnavala.

S tem je odločitev Državne revizijske komisije utemeljena po 1. in 2. točki tega sklepa.

Vlagatelj je v zahtevku priglasil stroškovnik za stroške, ki jih je imel v zvezi z revizijo. Državna revizijska komisija je skladno s petim odstavkom 22. člena ZRPJN odločila, da mora naročnik vlagatelju povrniti stroške, ki so bili potrebni za vodenje revizijskega postopka, v višini plačane takse, to je v višini 80.000,00 SIT. Ostalih stroškov vlagatelj ni priglasil.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije pod 3. točko izreka tega sklepa.

POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Zoper odločitev Državne revizijske komisije ni rednega ali izrednega pravnega sredstva, možna pa je tožba pred pristojnim sodiščem za uveljavitev povrnitve škode od naročnika (tretji odstavek 23.člena ZRPJN).

V Ljubljani, dne â??

Natisni stran