018-200/02
Številka: 018-200/02Datum sprejema: 14. 3. 2005
Sklep
Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št.: 78/99, 90/99; v nadaljevanju: ZRPJN), v senatuâ??â??., v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje javnega naročila za izbiro izvajalca za programsko opremo nadzornega centra cestnine in sistema ABC in vloženega zahtevka za revizijo podjetja â??â??.(v nadaljnjem besedilu: vlagatelj) zoper ravnanje naročnika â??â??.(v nadaljnjem besedilu: naročnik), dne â??â??.
odločila:
1. Zahtevek za revizijo se zavrne kot neutemeljen.
2. Zahteva vlagatelja za povrnitev stroškov, nastalih z revizijo, se zavrne kot neutemeljena.
Obrazložitev:
Naročnik je 23.10.2001 sprejel sklep o začetku postopka oddaje javnega naročila, št. 2001/00505, za programsko opremo nadzornega centra cestnine in sistema ABC, za katerega je objavil javni razpis v Uradnem listu RS, štâ??., z dneâ??., pod številko objaveâ??. Naročnik je z obvestilom o oddaji javnega naročila, št. 402-26/02-RPP-šM, z dne 20.02.2002, obvestil vse ponudnike, da je vseh 5 ponudb nepravilnih in da v skladu s prvim odstavkom 76. člena Zakona o javnih naročilih (Uradni list RS, št.: 39/00, 102/00; v nadaljnjem besedilu: ZJN-1) ni mogel sprejeti sklepa o izbiri najugodnejšega ponudnika, zato je sprejel sklep, da javni razpis ponovi.
Vlagatelj je dne 28.02.2002 naročniku posredoval zahtevek za revizijo postopka oddaje javnega naročila, z dne 26.02.2002, v katerem je navedel, da so bile prispele ponudbe, upoštevajoč 18. točko prvega odstavka 3. člena ZJN-1, pravilne in da bi moral naročnik skladno s prvim odstavkom 76. člena opraviti izbiro.
Naročnik je s sklepom uprave, št. 2001/00505, z dne 19.03.2002, zahtevek za revizijo zavrnil kot neutemeljen, saj je ugotovil, da ob upoštevanju navedb v zahtevku za revizijo postopka oddaje javnega naročila ne bi sprejel drugačne odločitve.
Po vlagateljevi izjavi o nadaljevanju postopka, z dne 25.03.2002, da vztraja pri vloženem zahtevku za revizijo, je naročnik dne 03.04.2002 Državni revizijski komisiji odstopil v odločanje zahtevek za revizijo s celotno dokumentacijo o vodenju postopka oddaje predmetnega javnega naročila.
Državna revizijska komisija je zahtevku za revizijo ugodila in razveljavila odločitev naročnika, ki je navedena v obvestilu o oddaji javnega naročila, št. 402-26/02-RPP-šM, z dne 20.02.2002, ter v skladu z drugim odstavkom 23. člena ZRPJN naročnika napotila, da mora skladno z odločitvijo Državne revizijske komisije ponovno ugotavljati ali ponudniki izpolnjujejo razpisne pogoje, in tiste, ki so oddali pravilne ponudbe, oceniti v skladu z merili iz razpisne dokumentacije.
Naročnik je izdal obvestilo o oddaji naročila za programsko opremo nadzornega centra cestnine in sistema ABC, št. 402-26/02-RPP-šM/505, z dne 02.07.2002, v katerem je navedel, da so od 5 ponudb 2 nepravilni in da so 3 ponudbe pravilne (ponudbe vlagatelja in ponudbi ponudnikovâ??â??.). Na podlagi napotkov Državne revizijske komisije je naročnik ocenjeval pravilne ponudbe in ugotovil, da razpisana merila ne omogočajo ustrezne primerjave ponudb, še zlasti ob upoštevanju ponudbene cene 0 SIT enega izmed ponudnikov. Na podlagi navedenega je naročnik v skladu s 77. členom ZJN-1, sprejel sklep, da zavrne vse ponudbe in začne nov postopek oddaje javnega naročila. Naročnik je podal obrazložitev, da je pri ponovnem ocenjevanju ponudb ob upoštevanju razpisnih meril s ponderiranjem ugotovil, da razpisana merila ne omogočajo ustrezne primerjave ponudb, zlasti zaradi ponudbene cene 0 SIT enega izmed ponudnikov, ki ne omogoča izračuna števila točk po posameznem merilu, oziroma daje nesmiselne rezultate, zlasti ni možno izbrati ekonomsko najugodnejše ponudbe.
Vlagatelj je dne 11.07.2002 vložil zahtevek za revizijo, z dne 10.07.2002, v katerem predlaga, da se obvestilo naročnika, št. 402-26/02-RPP-šM/505, z dne 02.07.2002, razveljavi ter da se naročniku naloži, da sprejme sklep o izbiri ter povrne vlagatelju stroške v zvezi z zahtevkom za revizijo. V obrazložitvi vlagatelj navaja, da naročnikova ugotovitev, da ni mogoče izbrati ekonomsko najugodnejše ponudbe, ne drži. Vlagatelj je ponudil ponudbeno ceno 0 SIT, ki je bila najnižja cena za izvedbo. Merila so določala, da je najnižja cena (v danem primeru vlagateljeva) ovrednotena z najvišjim možnim številom točk (58 točk). Oba ostala ponudnika pa upoštevajoč formulo, ki jo je določil naročnik v razpisni dokumentaciji, na strani 14 Tehničnih zahtev, ne glede na višino ponudbene cene, prejmeta 0 točk. Tako ne drži navedba naročnika, da ponudbena cena 0 SIT ne omogoča izračuna števila točk oziroma daje nesmiselne rezultate. Prav zaradi formule, ki jo je dal naročnik, se je namreč vlagatelj odločil, da ponudi ponudbeno ceno 0 SIT. Če bi naročnik merila postavil drugače, bi vlagatelj posredoval naročniku drugačno ponudbeno ceno. Vlagatelj je bil skoraj prepričan, da bodo vsi ponudniki ponudili izvedbo dela za 0 SIT. Ponudbena cena 0 SIT pa ne vpliva na druga merila za ocenitev ponudb, to je na ceno letnega vzdrževanja, garancijsko dobo, lastnosti in programsko zaščito avtorskih pravic. Vlagatelj še navaja, da ne drži navedba naročnika, da ni mogoče izbrati ekonomsko najugodnejše ponudbe. Skladno z 51. členom ZJN-1 je ekonomsko najugodnejša ponudba tista ponudba, ki ustreza različnim merilom, ki jih vnaprej opredeli naročnik. Naročnik je v danem primeru merila opredelil in ovrednotil in upoštevajoč tako opredeljena merila je ekonomsko najugodnejša ponudba vlagateljeva ponudba. Če bi naročnik v danem primeru hotel, da bi bilo edino merilo najnižja cena, bi to moral v razpisni dokumentaciji izrecno navesti. Iz navedenega vlagatelj povzema, da je naročnik v danem primeru ravnal nepravilno, saj ugotovitev, da ni mogoče izbrati ekonomsko najugodnejše ponudbe, ne drži. Naročnik bi moral po vlagateljevem mnenju, v skladu s prvim odstavkom 76. člena ZJN-1 sprejeti sklep o izbiri ali pa skladno s 77. členom ZJN-1 zavrniti vse ponudbe, pri čemer bi moral posebej natančno opredeliti razloge, zaradi katerih je zavrnil vse ponudbe, ki bi bili dejansko tudi podani. Razlogi, ki jih je naročnik v izpodbijanem sklepu navedel, v danem primeru ne obstojijo, zato je potrebno njegov sklep razveljaviti. Vlagatelj zahteva povračilo stroškov potrebnih za revizijo v višini 2000 odvetniških točk, z 20% DDV in takso za revizijo v višini 80.000 SIT. Vlagatelj je po pozivu naročnika, z dne 18.07.2002, v skladu z 22. členom ZRPJN vplačal takso v višini 80.000 SIT.
Naročnik je s sklepom uprave, št. 2001/00505, z dne 30.07.2002, zahtevek za revizijo zavrnil kot neutemeljen, saj je ugotovil, da ob upoštevanju navedb v zahtevku za revizijo postopka oddaje javnega naročila ne bi sprejel drugačne odločitve. O svoji odločitvi je vlagatelja obvestil z dopisom, št. 420-3/02 2001-00505, z dne 02.09.2002, katerega priloga je tudi zapisnik strokovne komisije naročnika, z dne 29.07.2002. Iz zapisnika izhaja, da je naročnik ob ponovnem vpogledu v razpisno dokumentacijo in ostale dokumente naročnika, izdane v postopku oddaje javnega naročila, ugotovil, da vlagateljeva ponudba s ponudbeno ceno 0 SIT ob uporabi predpisanih meril ne omogoča ustrezne primerjave pravilnih ponudb. Vlagateljeva ponudba v tem primeru skladno z razpisanimi merili prejme najvišje možno število točk, oba ostala ponudnika, kakor vlagatelj sam ugotavlja, pa skladno z matematičnimi pravili po 0 točk in to ne glede na višino ponudbene cene. Naročnik je dolžan z izvedbo javnega naročila in izborom ponudbe zagotoviti, da je poraba sredstev najbolj gospodarna glede na namen javnega naročila in na predmet javnega naročila. Za dosego omenjenega cilja je naročnik upravičen uporabiti poleg drugega tudi merila, ki so v tem postopku element za vrednotenje, primerjanje in presojanje ponudb, s pomočjo katerega lahko naročnik izbere najugodnejšo ponudbo. Tako izoblikovana merila v razpisni dokumentaciji so bila namenjena vrednotenju ponudb v skladu z ZJN-l, po katerem bi naročnik lahko enovito vrednotil ceno izvedbe del, ceno letnega vzdrževanja, garancijo, lastnosti ter programske zaščite avtorskih pravic. Formule za izračun števila doseženih točk so bile izoblikovane na izkustveni podlagi in sicer tako, da bi omogočale ustrezno ponderiranje. V primeru, ko v posamezno formulo vpeljemo vrednost 0, je namen vrednotenja preko matematične formule izničen, saj ob deljenju in množenju vedno dobimo vrednost 0, pri čemer ta rezultat ne ustreza dejanskemu stanju, oziroma ne pomeni realnega vrednotenja ocenjevane ponudbe. Ponudbi obeh ponudnikov, ki bi po navedbah vlagatelja morali prejeti 0 točk, ostajata v tem primeru neovrednoteni in ne omogočata ustrezne primerjave z vlagateljevo ponudbo. Ponudnika sta v resnici ponudila pravilni ponudbi, s ponudbeno ceno za izvedbo del, ki pa ju zaradi konkretne situacije ni mogoče vrednotiti, saj je šlo v navedenem zgolj za "zlorabo" matematične formule. Ponudbena cena 0 SIT vlagatelja tako bistveno vpliva (glede na točkovnik iz tabele meril) na vrednotenje in primerjanje ponudb, saj v primeru drugih meril (cena letnega vzdrževanja, garancijska doba, lastnosti in programska zaščita), drugi posamezen ponudnik nima možnosti pridobiti skupno več kot 42 točk, vlagatelj zahtevka za revizijo pa bi si tako zagotovil izbor. Tako ne držijo navedbe vlagatelja, da ponudbena cena 0 SIT v ničemer ne vpliva na druga merila za ocenitev ponudb.
Naročnik je v obvestilu, št. 402-26/02-RPP-šM/505, z dne 02.07.2002 ugotovil, da so v postopku oddaje predmetnega naročila po ponovnem ocenjevanju in ugotavljanju usklajenosti ponudb z zahtevami iz razpisne dokumentacije, prispele tri pravilne ponudbe. Ponudniki so tako ponudili ceno za izvedbo predmetnega naročila, kakor tudi ceno za letno vzdrževanje (7 let), ki je vsebinsko povezano z izvedbo teh del. Omenjena merila so bila izoblikovana za potrebe skupnega in enovitega vrednotenja višine dveh ponudbenih cen posameznega ponudnika ter za hkratno primerjanje z drugimi ponudbenimi cenami, vrednotenimi na enak način. Izbrani način vrednotenja naj bi tako omogočal hkratno primerjanje obeh ponujenih vrednosti. V konkretnem primeru je vlagatelj ponudil ponudbeno ceno 0 SIT za izvedbo predmetnega naročila, cena za 7 letno vzdrževanje iz ponudbe vlagatelja pa znaša približno trikrat toliko, kolikor je znašala skupna vrednost ene izmed pravilnih ponudb za izvedbo in 7 letno vzdrževanje skupaj. Z uporabo omenjene cene ter postopka vrednotenja meril (ponderiranja) je slednja razvrednotena (ocenjena z manj točkami, oziroma ocenjena z 0 točkami za izvedbo), medtem ko matematično gledano vlagateljeva ponudba prejme najvišje možno število točk. Kakor je bilo že uvodoma povedano, je naročnik zavezan k spoštovanju in zagotavljanju načela gospodarnosti in učinkovitosti porabe javnih sredstev, ki je temeljno načelo javnega naročanja. Izbor ponudbe, ki je zgolj navidezno ekonomsko najugodnejša, v resnici pa gre za skoraj trikrat višjo ponudbeno ceno od vrednosti, dobljene v predmetnem javnem naročilu, bi pomenilo kršenje temeljnih načel ZJN-l in tudi 51. člena ZJN-l. Pri tem je potrebno poudariti, da je do tako imenovane "navidezno ekonomsko najugodnejše ponudbe" prišlo ravno zaradi ponudbene cene O SIT, kar je posledično tudi onemogočilo ustrezno primerjavo ponudb in na podlagi česar je naročnik v postopku vrednotenja meril dobil vsebinsko nesmiselne rezultate. Naročnik tako v skladu z 51.členom ZJN-l, kjer je opisano merilo "ekonomsko najugodnejša ponudba", na podlagi razpisanih meril ni mogel izbrati ekonomsko najugodnejše ponudbe. Omenjeni 51. člen ZJN-l določa, da je ekonomsko najugodnejša ponudba tista, ki ustreza različnim merilom, med katerimi je npr. poleg garancijske dobe in ostalega navedena pod tč. 11 tudi "cena in podobno". Nedvomno so bila predmetna merila izoblikovana z namenom vrednotenja ponudbene cene, kar pa ob zgoraj povedanem, zaradi ponudbene cene vlagatelja v višini O SIT, ni bilo moč uresničiti. Ekonomsko najugodnejša ponudba tako nikakor ne more biti ponudba vlagatelja, ki bi bila taka zgolj zaradi načina izoblikovanja ponudbene cene. Zaradi slednjega je bilo onemogočeno tudi vrednotenje preostalih ponudb.
Naročnik navaja, da tudi ob upoštevanju navedb v zahtevku za revizijo ne bi sprejel drugačne odločitve, kot jo je sprejel dne 02.07.2002 in o kateri je bil vlagatelj obveščen z obvestilom o oddaji naročila, št. 402-26/02-RPP-šM/505, z dne 02.07.2002, zato je zahtevek za revizijo zavrnil kot neutemeljen. Naročnik je vlagatelja pozval, da v roku treh dni od prejema tega sklepa pisno sporoči, ali zahteva nadaljevanje postopka pred Državno revizijsko komisijo ali zahtevek umika.
Vlagatelj je z izjavo o nadaljevanju postopka, z dne 05.09.2002, v skladu s prvim odstavkom 17. člena ZRPJN, sporočil naročniku, da vztraja pri vloženem zahtevku za revizijo in prereka navedbe naročnika v zvezi z zavrnitvijo zahtevka za revizijo in sicer navaja, da je bil naročnik tisti, ki je postavil merila za izbiro najugodnejšega ponudnika in da je vlagatelj po preučitvi le-teh postavil ponudbo, ki je zanj sprejemljiva. Vlagatelj ugotavlja, da se zdaj naročnik s temi merili ne strinja, ker naj ne bi dajale smiselnega rezultata, pri tem pa meša med seboj različna merila. Takšna obrazložitev naročnika, ko primerja aritmetične seštevke ponudbenih cen ponudnikov za izvedbo del in 7 letno vzdrževanje skupaj, je neustrezna, močno poenostavljena in v nasprotju s postavljenimi merili. Naročnik je namreč že v razpisni dokumentaciji sam postavil merila tako, da je dal ponudbeni ceni za izvedbo 58% delež, vzdrževanju pa 17% delež, zaradi česar se zdaj ne more sklicevati na različno težo obeh meril in le-to ne more biti razlog za zavrnitev vseh ponudb. Naročnik je zahteval vzdrževanje za 7 let in bo stroške poravnaval še 7 let po predaji zaključenega dela, zaradi tega zgolj matematični seštevki tudi ne dajejo pravega rezultata. Tako tudi vlagateljeva ponudba ne more biti kar 3x višja od ponudbe drugega ponudnika, saj poravnava obveznosti ni takoj, ampak po 7 letih. Če bi naročnik hotel dejansko primerjati ponudbe, bi moral ceno za vzdrževanje ustrezno diskontirati. Naročnik se je ravno zaradi tega razloga odločil dati obema meriloma različno težo že v razpisni dokumentaciji. Vlagatelj meni, da ne drži naročnikova navedba, da gre zgolj za zlorabo matematičnih formul. Do podobne situacije bi prišlo, če bi vlagatelj ponudil ceno 1 SIT ali 5.000.000 SIT, vlagatelj pa se pri tem sprašuje, pri kateri ponudbeni ceni matematične zakonitosti ne bi predstavljale zgolj formalizma, temveč bi se upošteval namen postopka javnega naročanja. Po vlagateljevem mnenju takrat, ko vlagatelj ne bi bil več najugodnejši glede na postavljena merila. Vlagatelj še navaja, da je bil naročnik s ponudbenimi cenami seznanjen že takoj po njihovem prejemu (v prvem obvestilu, z dne 20.02.2002, vlagateljeva ponudbena cena 0 SIT ni bila omenjena kot problematična), naročnik je to storil šele po tem, ko mu je Državna revizijska komisija naložila, da ponovno preuči izpolnjevanje pogojev in opravi ocenjevanje pravilnih ponudb. Ob tem vlagatelj dodaja, da peti odstavek 12. člena ZRPJN omejuje rok, v katerem lahko ponudnik zahteva revizijo glede samih meril in smiselno enako, po vlagateljevem mnenju, velja tudi za naročnika. Naročnik se v svoji odločitvi ne more sklicevati na merila, ki jih je sam določil, niti na razloge, ki so mu bili znani že več kot pol leta, pa ga do tedaj niso motili. Vlagatelj v izjavi za nadaljevanje postopka pred Državno revizijsko komisijo priglaša revizijske stroške v višini 1500 odvetniških točk z 20% DDV.
V skladu z drugim odstavkom 17. člena ZRPJN je naročnik z dopisom, št. 402-8/02 2001/00505, z dne 09.09.2002, Državni revizijski komisiji odstopil v odločanje zahtevek za revizijo s celotno dokumentacijo o vodenju postopka oddaje predmetnega javnega naročila in svojim mnenjem. Naročnik meni, da je vlagatelj v izjavi o nadaljevanju postopka, z dne 05.09.2002, dopolnil svoje navedbe v zahtevku za revizijo in so kot take nedopustne, ker pomenijo navajanje novih pritožbenih razlogov po izteku roka za njihovo vložitev.
Državna revizijska komisija je na podlagi drugega odstavka 21. člena ZRPJN z dopisom, št. 018-200/02-23-1729, z dne 18.09.2002, od naročnika zahtevala dodatna pojasnila in sicer podatke oziroma izračun, na podlagi katerega je naročnik prišel do zaključka, da gre v primeru vlagateljeve ponudbene cene za skoraj trikrat višjo ponudbeno ceno v primerjavi z drugimi ponudniki in da je zaradi tega njegovo ponudbo označil kot "navidezno ekonomsko najugodnejšo ponudbo" ter da posledično z izborom take ponudbe krši temeljno načelo gospodarnosti in učinkovitosti uporabe javnih sredstev (4. člen ZJN-1).
Naročnik je Državni revizijski komisiji z dopisom, št. 402-8/02 2001/00505, z dne 23.09.2002, posredoval odgovor brez zahtevanih izračunov ter dne 14.10.2002 posredoval še dodatna pojasnila "Pregled ponudb za programsko opremo nadzornega centra cestnine in sistema ABC", iz katerih so razvidne ugotovitve v zvezi s pregledom ponudb, vključno z zahtevanim izračunom ocenjevanja ponudb po merilih.
Državna revizijska komisija je na podlagi drugega odstavka 20. člena ZRPJN podaljšala rok za odločitev o zahtevku za revizijo.
Po pregledu dokumentacije o vodenju postopka oddaje javnega naročila, proučitvi utemeljenosti navedb vlagatelja in naročnika in dodatnih pojasnil naročnika Državna revizijska komisija v skladu s prvim odstavkom 23. člena ZRPJN ugotavlja, da zahtevek za revizijo ni utemeljen iz razlogov, navedenih v nadaljevanju.
Državna revizijska komisija je v postopku oddaje javnega naročila preverila, ali je zahtevek za revizijo dopusten in ali je vlagatelj aktivno legitimiran za vložitev zahtevka. Vlagatelj ima kot ponudnik, ki je oddal ponudbo, v skladu z 9. členom ZRPJN interes za dodelitev naročila in bi mu bila lahko povzročena škoda zaradi ravnanja naročnika, ki se v zahtevku navaja kot kršitev naročnika v postopku oddaje javnega naročila, zato je aktivno legitimiran kot stranka v postopku in upravičen do vložitve revizijskega zahtevka.
Državna revizijska komisija je pri presoji zahtevka za revizijo upoštevala določilo drugega odstavka 19. člena ZRPJN, ki določa: "Državna revizijska komisija odloča v mejah zahtevka upravičenega predlagatelja. V primeru kršitev temeljnih načel javnega naročanja izvede vse dokaze, za katere meni, da bodo prispevali k razjasnitvi zadeve in k zakoniti in pravilni odločitvi.".
Iz določbe 77. člena ZJN-1 je mogoče razbrati, da zakon dopušča možnost, da naročnik kljub formalno uspešno izvedenemu postopku za oddajo konkretnega javnega naročila ne izbere najugodnejše ponudbe in ne sklene pogodbe z najugodnejšim ponudnikom. Zavrnitve vseh ponudb (četudi so te formalno pravilne), torej ZJN-1 ne prepoveduje. Za takšne primere pa ZJN-1 določa nekatera formalna ravnanja, ki jih mora opraviti naročnik. S tem v zvezi je v 77. členu ZJN-1 (Zavrnitev vseh ponudb) določeno, da mora naročnik svojo odločitev o zavrnitvi vseh ponudb pisno utemeljiti, pri čemer mora posebej natančno navesti razloge za zavrnitev (prvi odstavek 77. člena ZJN-1) ter da mora takoj pisno obvestiti ponudnike o razlogih, zaradi katerih ni izbral nobene ponudbe ali o odločitvi, da začne novi postopek (drugi odstavek 77. člena ZJN-1). Državna revizijska komisija ugotavlja, da je naročnik tudi v razpisni dokumentaciji smiselno povzel 77. člen ZJN-1 in si pridržal pravico zavrnitve vseh ponudb, saj je v 32. točki navodil ponudnikom za izdelavo ponudbe določil: "32.1 Naročnik mora svojo odločitev o zavrnitvi vseh ponudb pisno utemeljiti, posebej natančno pa mora navesti razloge za zavrnitev. O zavrnitvi vseh ponudb mora naročnik obvestiti Vlado oziroma svoj nadzorni organ ter svojo odločitev objaviti v Uradnem listu RS. 32.2 Če je naročnik zavrnil vse ponudbe, mora o svoji odločitvi takoj pisno obvestiti ponudnike, zlasti o razlogih, zaradi katerih ni izbral nobene ponudbe ali o odločitvi, da začne novi postopek."
Kot je razvidno iz dokumentacije o oddaji javnega naročila, je naročnik svojo odločitev o zavrnitvi vseh ponudb pisno utemeljil v obrazložitvi obvestila o oddaji naročila, št. 402-26/02-RPP-šM/505, z dne 02.07.2002, in v dopisu, št. 420-3/02 2001-00505, z dne 02.09.2002, katerega priloga je tudi zapisnik strokovne komisije naročnika, z dne 29.07.2002. Iz same obrazložitve izhaja, da je naročnik ugotovil, da zaradi ponudbe vlagatelja s ponudbeno ceno 0 SIT ni omogočena ustrezna primerjava ponudb. Vlagateljeva ponudba namreč pridobi najvišje število točk, ostala ponudnika pa, ne glede na višino ponudbene cene, 0 točk. Naročnik je navedel, da je obvezan z izvedbo javnega naročila in izborom ponudbe zagotoviti, da je poraba sredstev najbolj gospodarna glede na namen in predmet javnega naročila. V konkretnem primeru pa je vlagatelj podal ponudbeno ceno 0 SIT za izvedbo predmetnega naročila, cena za letno vzdrževanja pa, kot navaja naročnik, znaša približno trikrat toliko, kolikor je znašala skupna vrednost ene izmed pravilnih ponudb za izvedbo in letno vzdrževanje skupaj. Vlagateljeva ponudba je po naročnikovem mnenju "navidezno ekonomsko najugodnejša ponudba".
Državna revizijska komisija je z namenom preveritve objektivnosti s strani naročnika navedenih razlogov za zavrnitev vseh ponudb, naročnika, z dopisom, št. 018-200/02-23-1729, z dne 18.09.2002, pozvala k dodatnim pojasnilom in sicer, da posreduje podatke oziroma izračun, na podlagi katerega je prišel do zaključka, da gre v primeru vlagateljeve ponudbene cene za skoraj trikrat višjo ponudbeno ceno v primerjavi z drugimi ponudniki in da je zaradi tega njegovo ponudbo označil kot "navidezno ekonomsko najugodnejšo ponudbo" ter da bi posledično z izborom take ponudbe kršil temeljno načelo gospodarnosti in učinkovitosti porabe javnih sredstev (4. člen ZJN-1).
Naročnik je v posredovanih dodatnih pojasnilih (dopis, št. 402-8/02 2001/00505, z dne 23.09.2002) navedel: "V zvezi s tem želimo pojasniti, da iz sklepa o izbiri najugodnejšega ponudnika izhaja, da so bile vse ponudbe zavrnjene iz razloga, po katerem ponudbena cena 0 ne omogoča izračuna točk po posameznem merilu, oziroma daje nesmiselne rezultate in da so zgornje navedbe podane zgolj zaradi pojasnitve nesmiselnosti rezultatov, dobljenih na podlagi računanja s številko 0. Ravno ponudnikova cena 0 zaradi specifičnosti matematične formule ni omogočala ustreznega vrednotenja ponudb drugih ponudnikov, pri čemer je naročnik razpolagal zgolj s pogoji in merili iz razpisne dokumentacije in ponudbeno dokumentacijo posameznih ponudnikov. Dejstvo je, da so vsi ponudniki ponudili ceno vzdrževanja za dobo sedmih let, kjer gre za popolnoma enako dinamiko plačevanja, pri čemer zgolj iz vizualne primerjave izhajajo omenjane razlike v cenah posameznih ponudnikov. Slednja je bila tudi uporabljena zgolj za ponazoritev nesmiselnih rezultatov, dobljenih na podlagi razpisanih meril zaradi najnižje ponudbene cene 0."
Naročnik je Državni revizijski komisiji dne 14.10.2002 posredoval še dokument "Pregled ponudb za programsko opremo nadzornega centra cestnine in sistema ABC", v katerem je pojasnil opravljeno ocenjevanje, pri tem je upošteval vse ponudbe, Državna revizijska komisija pa za potrebe tega revizijskega postopka v nadaljevanju navaja le ugotovitve glede pravilnih ponudb.
Ponudbene cene (v SIT):
PONUDNIK CENA
IZVEDBA CENA VZDRŽEVANJE
â?? 0 19.456.500,00 (Op)
â??. 18.428.892,02 5.065.471,00
â?? 20.289.500,00 10.073.350,00
Op: vzdrževanjeâ??.: (13.800.000,00 +3*675.000,00+525.000,00)*1,19=19.456.500,00
Državna revizijska komisija ugotavlja, da je naročnik pri vlagateljevi ceni vzdrževanja upošteval:
- 13.800.000,00 SIT - pavšalno letno vzdrževanje (96.6000.000,00 SIT : 7),
- 3 x 675.000,00 SIT- 50 ur nadgradnje in višje verzije programske opreme, 50 ur preventivnega vzdrževanja in 50 ur intervencijsko - kurativnega vzdrževanja,
- 525.000,00 SIT- 50 ur izdelave letnih poročil.
Navedene vrednosti je naročnik povzel iz vlagateljeve ponudbene dokumentacije, pod postavko 8.6.1 "Razčlenitev ponudbene cene za vzdrževanje, cenik urnih postavk, cenik materialnih stroškov".
Državna revizijska komisija iz navedenih podatkov ugotavlja, da je cena letnega vzdrževanja, kakršno je ponudil vlagatelj, najvišja. Pri tem pa ni upoštevano dejstvo, da je pogodbena vrednost v eno - letnem obdobju fiksna ter da bo naročnik v skladu z določbo 5. člena pogodbe za vzdrževanje za vsako nadaljnje leto priznal zvišanje pogodbene vrednosti za koeficient rasti cen industrijskih proizvodov pri proizvajalcih (objava v Uradnem listu RS) v preteklem eno - letnem obdobju.
V nadaljevanju je naročnik opravil ocenjevanje ponudb, katerega rezultati so ob doslednem upoštevanju matematičnih pravil naslednji:
Rezultati ocenjevanja (v točkah):
PONUDNIK CENA
IZVEDBA CENA VZDRŽEVANJE
â?? Nedefinirano 4,43
â?? 0 17,00
â??. 0 8,55
Naročnik za ocenjevanje ponudb po merilu cena za izvedbo navaja, da prejme vlagatelj "nedefinirano število točk (rezultat, ki ga da računanju po enačbi z računalom Windows 98). Deljenje z nič namreč ni možno. Glede tega je v Matematičnem priročniku (Bronštejn - Semendjajev, TZS 1997) zapisano naslednje: "Aritmetične operacije (seštevanje, odštevanje, množenje, deljenje) so možne za vsaki dve poljubni racionalni števili, rezultat pa je zopet racionalno število. Izjema je edino deljenje z nič, ki ni mogoče. Zapis a : 0 nima pomena, saj ni takšnega racionalnega števila b, ki bi zadoščalo enačbi b * 0 = a, pri čemer je a različen od 0. Za a = 0 pa je b lahko poljubno racionalno število. Pogosto uporabljen zapis, če je a različen od nič, a : 0 = {neskončno}, ne pomeni, da je to deljenje možno, je zgolj okrajšava za izjavo: ko gre imenovalec proti nič, raste kvocient, absolutno gledano, prek vseh meja." â??Iz navedenega je razvidno, da preračun meril z upoštevanjem vrednosti iz ponudbe â??ni možen, nesmiselno je tudi točkovanje po preostalih treh merilih. Skupnega števila točk s seštevanjem racionalnih števil in nedefiniranih možnosti ni možno izračunati."
Naročnik je opravil tudi primerjavo cen za izvedbo in cen za vzdrževanje:
Rezultati primerjave (v SIT):
PONUDNIK CENA
IZVEDBA
C1 CENA VZDRŽEVANJE C2 RAZMERJE
C2/C1 CENA: IZVEDBA +VZDRŽEVANJE 7 LET
â?? 0 19.456.500,00 Neskončno 136.195.500,00
â?? 18.428.892,00 5.065.471,00 0,27 53.887.189,00
â??. 20.289.500,00 10.073.350,00 0,50 90.802.950,00
Državna revizijska komisija je posebej preverila tudi naročnikovo trditev, da predmetnega javnega naročila ne odda tudi v smislu zagotavljanja spoštovanja načela gospodarnosti porabe javnih sredstev. Po primerjavi ponudbenih cen za izdelavo programske opreme in za 7 letno vzdrževanje, povzetih iz ponudbenih dokumentacij posameznih ponudnikov, je mogoče ugotoviti, da ponudbene cene niso medsebojno primerljive ter da na podlagi meril iz razpisne dokumentacije ni omogočeno realno vrednotenje ponudb. Vlagateljeva ponudbena cena 0 SIT je namreč le del vrednosti celotnega javnega naročila, ob seštevku le-te s ponudbeno ceno za 7 letno vzdrževanje, pa je mogoče ugotoviti, da je kljub temu, da je vlagatelj ponudil ponudbeno ceno 0 SIT, vpliv cene vzdrževanja takšen, da je v skupni vrednosti vlagateljeva ponudba za 2,52 x dražja od cenovno najugodnejše ponudbe. Državna revizijska komisija pa tudi ugotavlja, da vlagateljeva skupna ponudbena vrednost bistveno presega tudi ocenjeno vrednost predmetnega javnega naročila.
Posledica ocenjevanja ponudb v skladu s tako postavljenimi merili iz razpisne dokumentacije, bi bila negospodarna izbira najugodnejšega ponudnika, kar pa zatrjuje tudi naročnik. Ni mogoče slediti vlagateljevi trditvi, da je njegova ponudba glede na merila ekonomsko najugodnejša, saj njegove ponudbe ni mogoče oceniti v skladu z merili oziroma so rezultati takega ocenjevanja nesmiselni.
Državna revizijska komisija ugotavlja, da določba 77. člena ZJN-1 sicer omogoča določen pravni položaj - zavrnitev vseh (pravilnih) ponudb, da pa dejansko stanje, ki ga je v tem revizijskem postopku ugotovila Državna revizijska komisija, ne ustreza dejanskemu stanju, ki ga normira pravno pravilo 77. člena ZJN-1. Državna revizijska komisija namreč ugotavlja, da je naročnik kot razlog za zavrnitev vseh ponudb navedel, da ob uporabi v razpisni dokumentaciji predpisanih meril ni omogočena ustrezna primerjava pridobljenih pravilnih ponudb (ravno zaradi ponudbene cene vlagatelja), takšno pravno situacijo pa normira drugi odstavek 25. člena ZJN-1, ki določa: "Po poteku roka za oddajo ponudb naročnik ne sme več spreminjati ali dopolnjevati razpisne dokumentacije. Če naročnik ugotovi, da na podlagi obstoječe razpisne dokumentacije ne more ali ne bo mogel oceniti prispelih ponudb, mora ponoviti javni razpis in povrniti ponudnikom na njihovo zahtevo stroške, za katere predložijo dokazila."
Naročnik navaja, da ni pričakoval ponudbe s ponudbeno ceno za izvedbo razpisanih del 0 SIT, vendar pa je ugotoviti, da je v razpisni dokumentaciji določil takšna merila, da so omogočala predložitev ponudbe s (sporno) ponudbeno ceno 0 SIT. Ponudbena cena 0 SIT pa vpliva na izračun točk po merilu cena za izvedbo na tak način, da ne omogoča ustreznega točkovanja po določeni formuli. Ponudbena vrednost sestoji iz dveh delov in sicer iz cene za izvedbo razpisanih del ter iz cene za 7 letno vzdrževanje programske opreme, zato je imel vlagatelj možnost oblikovati ponudbeno ceno tako, da je v delu izvedbe javnega naročila ponudil ponudbeno ceno 0 SIT, ki je najugodnejša, v delu vzdrževanja pa (glede na ostale pravilne ponudbe) najvišjo ponudbeno vrednost. Ob upoštevanju obeh delov ponudbene cene je ponujena ugodnost (0 SIT) za izvedbo javnega naročila le navidezna, ki pa ob uporabi matematične formule v seštevku daje nesmiselne rezultate. Državna revizijska komisija tako ne more sprejeti vlagateljeve trditve, da ponudbena cena 0 SIT ne more vplivati na druga merila za ocenitev ponudb, to je na ceno letnega vzdrževanja, saj ti dve ceni skupaj sestavljata celotno vrednost javnega naročila. Omenjena cena 0 SIT sicer nima neposrednega vpliva na druga merila (garancijsko dobo, lastnosti in programsko zaščito avtorskih pravic), je pa mogoče ugotoviti, da se ravno zaradi ugotovitev v revizijskem postopku v zvezi s ponudbeno ceno 0 SIT, ponudba kot celota ne da ovrednotiti. Razlog pa v celoti izhaja iz dejstva, da po enem merilu (cena za izvedbo razpisanih del) ponudb ni mogoče ovrednotiti, kar je razvidno iz tabele na strani 7 tega sklepa.
Hkrati pa je dodati, da je izračun za izvedbo razpisanih del po formuli v direktnem nasprotju z določilom v razpisni dokumentaciji, ki naj bi bil (v primerih ponudbenih cen večjih od 0 SIT) le pojasnjevalne narave. V merilih je namreč zapisana formula Tc=Tmax * Cmin/C)n, pri tem pa je:
Tc - število doseženih točk
Tmax - najvišje možno število točk
C - cena izvedbe po ocenjevalni tabeli
Cmin - najnižja cena izvedbe v pravilnih ponudbah
N - faktor korekcije točkovnega deleža: 1,0
Najnižja cena za izvedbo je vedno ovrednotena z najvišjim možnim številom točk po tabeli meril (to je 58 točk).
Naročnik je torej določil, da je najnižja cena za izvedbo vedno ovrednotena z najvišjim možnim številom točk (58 točk), čeprav matematični izračun v primeru ponudbene cene 0 SIT, kaže na rezultat nedefiniranega števila točk.
Državna revizijska komisija je pri presoji utemeljenosti zahtevka za revizijo ugotovila, da je naročnik v postopku oddaje javnega naročila na podlagi ugotovljenega dejanskega stanja uporabil napačno materialno pravo (77. člen ZJN-1). V revizijskem postopku ugotovljeno dejansko stanje bi bilo namreč potrebno subsumirati pod citirano določbo drugega odstavka 25. člena ZJN-1, ki pa sicer pomeni enako pravno posledico za konkretni postopek oddaje javnega naročila. Državna revizijska komisija je zato skladno s prvo alineo prvega odstavka 23. člena ZRPJN odločila, kot izhaja iz izreka tega sklepa.
Ne glede na zapisano pa Državna revizijska komisija še posebej opozarja, da lahko obstoj kontrahirne dolžnosti v postopkih oddaje javnih naročil zagovarjamo le od pravnomočnosti odločitve o izbiri ponudnika dalje. Do tedaj, v fazi vrednotenja ponudb (znotraj razpisne faze), pa pomeni zagovarjanje kontrahirne dolžnosti naročnika tako obsežen poseg v načelo avtonomije volje naročnika (ki je v postopkih oddaje javnih naročil že itak omejena), in kot tak je to poseg, ki ga ni mogoče zagovarjati. Odločitev o (ne)sklenitvi pogodbe torej sodi v poslovno sfero naročnika, ki pa jo mora izvesti na način, ki ni v nasprotju s kogentnimi predpisi o javnih naročilih.
S tem je odločitev Državne revizijske komisije pod 1. točko izreka tega sklepa utemeljena.
Vlagatelj zahtevka za revizijo je skladno s petim odstavkom 22. člena ZRPJN zahteval povračilo stroškov nastalih z revizijo in sicer v zahtevku za revizijo povračilo stroškov potrebnih za revizijo v višini 2000 odvetniških točk, z 20% DDV in takso za revizijo v višini 80.000 SIT, v izjavi za nadaljevanje postopka pred Državno revizijsko komisijo pa revizijske stroške v višini 1500 odvetniških točk, z 20% DDV. Ker Državna revizijska komisija zahtevku za revizijo ni ugodila, je bilo potrebno zavrniti tudi zahtevo za povračilo priglašenih stroškov revizijskega postopka.
S tem je odločitev Državne revizijske komisije pod 2. točko izreka tega sklepa utemeljena.
POUK O PRAVNEM SREDSTVU:
Zoper odločitev Državne revizijske komisije ni rednega ali izrednega pravnega sredstva, možna pa je tožba pred pristojnim sodiščem za uveljavitev povrnitve škode od naročnika (tretji odstavek 23. člena ZRPJN).
V Ljubljani, dne â??.