018-055/02

Sklep

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljnjem besedilu: Državna revizijska komisija) je na podlagi 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Ur. list RS, št. 78/99 in 90/99; v nadaljnjem besedilu: ZRPJN) v senatu članov â??, v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje javnega naročila za gradnjo AC â?? in na podlagi zahtevka za revizijo vlagatelja â??(v nadaljevanju: vlagatelj), proti ravnanju naročnika â?? (v nadaljevanju: naročnik), dne â??

odločila:

Zahtevek za revizijo se zavrne kot neutemeljen.

Obrazložitev:

Naročnik je dne â?? v Uradnem listu RS, št. â??, pod številko objave Ob-.., objavil javni razpis za oddajo javnega naročila po odprtem postopku za gradnjo AC â??. Vlagatelj je dne 03.07.2001 vložil prvi zahtevek za revizijo, ki ga je naročnik s sklepom, št. 402-41/01-BD, z dne 27.07.2001, kot neutemeljenega zavrnil. Državna revizijska komisija je dne 03.09.2001 sprejela sklep, št. 018-147/01-24-1177, s katerim je zahtevku za revizijo ugodila in postopek oddaje javnega naročila v celoti razveljavila, ker je ugotovila, da iz razpisne dokumentacije ni mogoče nedvoumno razbrati, ali se predmetno javno naročilo oddaja po sklopih ali kot enovit posel ter posledično ali je popust na ponudbeno ceno dovoljen ali ne.

Naročnik je dne 18.09.2001 sprejel sklep, št. 2001/00147, da se predmetni javni razpis za izbiro izvajalca po odprtem postopku ponovi ob upoštevanju napotkov Državne revizijske komisije, dne â?? pa je v Uradnem listu RS, št. â??., pod številko objave Ob-â??, ponovno objavil javni razpis za oddajo predmetnega javnega naročila. Iz zapisnika o javnem odpiranju ponudb, št. 402-26/01-RPP-šM, z dne 28.11.2001, je razvidno, da je naročnik prejel 7 pravočasnih ponudb. Dne 13.02.2002 je naročnik izdal obvestilo o oddaji naročila, št. 402-26/01-RPP-šM, iz katerega izhaja, da je kot najugodnejšega ponudnika izbral podjetje â??.(v nadaljevanju: izbrani ponudnik). V skladu z 79. členom Zakona o javnih naročilih (Uradni list RS, št. 39/2000 in 102/2000; v nadaljevanju: ZJN-1) je vlagatelj z dopisom, z dne 20.02.2002, zahteval obrazloženo obvestilo o oddaji naročila, ki ga je naročnik izdal dne 26.02.2002.

Po prejemu obrazloženega obvestila je vlagatelj vložil zahtevek za revizijo, z dne 07.03.2002, v katerem navaja, da je naročnik v obvestilu o oddaji naročila, št. 402-26/01-RPP-šM, z dne 13.02.2002, zapisal, da je vlagateljeva ponudba nepravilna, ker ni imela priložene izjave o stanju na žiro računu za podružnico v Sloveniji ter za matično podjetje v Italiji in ker cene na enoto postavke, navedene v analizah cen, niso enake cenam, navedenim v ponudbenem predračunu. V obrazloženem obvestilu o oddaji naročila, z dne 26.02.2002, pa naročnik priznava, da je pri ponovnem pregledu vlagateljeve ponudbene dokumentacije ugotovil, da je vlagatelj priložil zahtevane izjave o stanju na žiro računu tako za svojo podružnico v Sloveniji kot za matično podjetje v Italiji. Vlagatelj meni, da to kaže na površnost naročnika pri ocenjevanju ponudb, in pripominja, da je naročnik kršil načelo enakopravnosti ponudnikov iz 7. člena ZJN-1. Vlagatelj dalje navaja, da je naročnik v obrazloženem obvestilu zapisal, da je drugi razlog za zavrnitev vlagateljeve ponudbe ugotovljeno neskladje med ponudbenimi cenami v ponudbenem predračunu, ki niso podprte s cenami v predloženih analizah, saj podčlen 13.1.b)3 Navodil ponudnikom za izdelavo ponudbe (v nadaljevanju: Navodila) določa, da mora ponudnik predložiti analizo cene za postavke iz ponudbenega predračuna za poglavje 6, pozicije: izkopi z odvozi v trajno deponijo, izkopi z odvozi v začasno deponijo, in mora predložiti analizo za prvih pet enotnih cen predračunskih postavk. Vlagatelj navaja, da je v obrazloženem obvestilu pričakoval pojasnilo, zakaj naročnik na podlagi 54. člena ZJN-1 ni odpravil morebitnih nejasnosti ali računskih napak v vlagateljevi ponudbi, ki se nanašajo na neskladje med ponudbenim predračunom in analizo nekaterih cen tega predračuna. Naročnik je v obrazloženem obvestilu odgovoril, da bi vlagateljevo pojasnjevanje neskladja med cenami na enoto v predloženih analizah in cenami na enoto iz ponudbenega predračuna oziroma v kalkulativnih osnovah in analizah pomenilo spremembo ponudbene cene, ki ni dopustna, oziroma bi vlagatelj iz nepravilne ponudbe glede na zahteve podčlena 13.1.b)3 izdelal pravilno ponudbo. Vlagatelj meni, da je takšno stališče pravno neutemeljeno in samovoljno. Ponudbena cena in sestavni deli ponudbe so definirani v 14. oziroma 13. členu Navodil. V podčlenu 14.3 je navedeno, da ponudniki za razpisana dela predložijo ponudbe na osnovi enotnih cen iz ponudbenega predračuna. Podčlen 14.4. določa, da ponudnik izpolni količine in cene za vse pozicije del, opisane v ponudbenem predračunu. Po mnenju vlagatelja mora ponudbena cena v smislu 14. člena Navodil vključevati vse stroške (podčlen 14.2) in biti izračunana na osnovi enotnih cen iz ponudbenega predračuna. Vlagatelj trdi, da je njegova ponujena cena skladna z navedenimi enotnimi cenami iz predračuna, zato je v smislu 14. člena Navodil pravilna ponudbena cena, kot jo ta člen zahteva in definira. Vlagatelj bi sicer moral v smislu 13. člena Navodil kot sestavne dele ponudbe predložiti tudi analizo določenih postavk iz ponudbenega predračuna, kar je sicer storil, vendar je zaradi vpliva človeškega faktorja vpisal napačne številke. Ker počiva ponudbena cena na ponudbenem predračunu, ki ga analize cen iz ponudbenega predračuna ne morejo spremeniti po vrednosti, je po mnenju vlagatelja nesmiselna trditev, da bi uskladitev analiz s ponudbenimi postavkami (ne korekcija ponudbenega predračuna), torej analiza ponudbenih postavk, pomenila spremembo ponudbene cene. Taka trditev je v nasprotju s 14. členom Navodil. V danem primeru gre zgolj za napake pri prepisovanju, ki ne vplivajo na ponudbeno ceno. Trditev naročnika je zato napačna. Seveda pa 54. člen ZJN-1 ne navaja, da naročnik mora, marveč da sme zahtevati od ponudnikov pojasnilo, da bi si pomagal pri pregledu, vrednotenju in primerjavi ponudb. Naročnik torej v danem primeru ni želel izkoristiti te svoje pravice, čeprav je njegova stalna praksa, da to svojo pravico pri drugih ponudnikih uveljavlja. Tako je, trdi vlagatelj, naročnik zastopal povsem drugačno stališče v postopku oddaje javnega naročila AC â?? - Trasa štiripasovne avtoceste in/ali ureditev vodotokov, kjer je naročnik kot prvostopenjski organ v postopku revizije navedel, da so edini elementi za preverjanje prave ponudbene cene elementi ponudbenega predračuna in na osnovi ponudbenega predračuna je mogoče primerjati ponudbe med seboj. V istem postopku je naročnik dopustil možnost napak pri prepisovanju - človeški faktor - in ustrezno korigiral ponudbo. Enako je naročnik postopal v postopku oddaje javnega naročila za gradnjo AC â?? kjer je naknadno zahteval analizo cen, ki je izbrani ponudnik sploh ni predložil. Vlagatelj trdi, da bi lahko navedel še nekaj podobnih postopkov naročnika, ki bi vsi dokazovali, da je edino v danem primeru drugače tolmačil pomen ponudbenega predračuna in da za vrednotenje ponudb ni uporabil 54. člena ZJN-1 oziroma tretjega odstavka 39. člena Zakona o javnih naročilih (Uradni list RS, št. 24/97). Zato pomeni po mnenju vlagatelja takšen postopek naročnika v predmetni zadevi grobo kršitev 7. člena ZJN-1, še posebej njegovega četrtega odstavka, ki izrecno določa, da ni dovoljena diskriminacija med domačimi in tujimi ponudniki.
Vlagatelj dalje navaja, da je v zahtevi za obrazloženo obvestilo od naročnika zahteval odgovor, zakaj ponudba izbranega ponudnika ni bila ocenjena kot nepravilna glede na določbe razpisne dokumentacije in določbe ZJN-1. Razpisna dokumentacija namreč v podčlenu 14.13 Navodil določa: "Ponudnik pri tej oddaji javnega naročila ne sme ponuditi popusta. V kolikor ponudnik ponudi popust v nasprotju z določilom prvega odstavka tega podčlena, bo njegova ponudba ocenjena kot nepravilna." Podčlen 24.1 Navodil pa določa: "Ponudnik sme spremeniti svojo ponudbo po predložitvi ponudbe, pod pogojem, da je poslal naročniku pred skrajnim rokom za oddajo ponudb, v pisni obliki obvestilo o spremembi ponudbe.". Vlagatelj citira še podčlen 14.3 Navodil: "Ponudniki so pozvani, da predložijo ponudbe na osnovi enotnih cen iz Ponudbenega predračuna.". Naročnik v svojem obrazloženem obvestilu navaja, da ponudba izbranega ponudnika ni bila ocenjena kot nepravilna, ker izbrani ponudnik popusta nesporno ni ponudil, pač pa je ponudil spremembo ponudbe kot spremembo ponudbene cene v skladu z razpisnimi pogoji. Takšno tolmačenje je po mnenju vlagatelja pravno napačno. Iz objave predmetnega javnega razpisa je razvidno, da se delo oddaja v celoti in ne v več sklopih. Naročnik je v podčlenu 14.13 Navodil določil, da ponudnik pri tej oddaji javnega naročila ne sme ponuditi popusta na ponudbeno ceno, kar je skladno z 21. točko 3. člena ZJN-1. Vlagatelj trdi, da je podčlen 24.3.I Navodil zato v nasprotju ne samo z ZJN-1, ampak tudi s podčlenom 14.13 Navodil kot sestavnega dela razpisne dokumentacije, pri čemer nadomestitev izraza "odstotek popusta na ceno" z "izrazom odstotek spremembe cene" pomeni samo poskus izigravanja pozitivnih predpisov, saj oba izraza definirata isto računsko operacijo.
Po mnenju vlagatelja je takšna razlaga naročnika tudi sicer nerazumljiva. V predmetnem postopku oddaje javnega naročila je bilo potrebno ponudbe predložiti do 28.11.2001 ob 9. uri, odpiranje ponudb pa se je pričelo istega dne ob 10. uri. Vsak ponudnik je torej lahko na podlagi podčlena 24.1 Navodil svojo ponudbo spremenil najkasneje do 9. ure tega dne. V zapisniku o odpiranju ponudb, z dne 28.11.2001, ki se je pričelo eno uro po roku, določenem za predložitev oz. spremembo ponudb, pa sta za 6 ponudnikov navedeni po dve ceni, ena višja in ena nižja, izračunana na osnovi izkazanega odstotka spremembe prvo navedene ponujene cene. Če so bile te cene pravočasno spremenjene, prvo navedene ponudbene cene v zapisniku ob 10. uri pravno niso mogle več obstajati in bi bila njihova navedba nesmiselna. Če je namreč posamezni ponudnik do v razpisu določenega roka (torej do 9. ure) spremenil svojo ponudbo, prvotne ponudbe ni bilo več in je morala biti ob 10. uri samo ena (sicer najpozneje do 9. ure) spremenjena ponudba, katere cena bi se morala vpisati v zapisnik o odpiranju ponudb. Ponudbenih cen, navedenih v tretji koloni tabele 11/2, namreč ob 10. uri ne bi bilo več; če je trditev naročnika točna, bi bile spremenjene že prej. Iz zapisnika o javnem odpiranju ponudb je po mnenju vlagatelja razvidno, da se je ponovil scenarij iz odpiranja ponudb v predhodnem postopka istega javnega naročila, s tem da so v prejšnjem postopku ponudniki predložili do 9. ure popuste na ponudbene cene, zdaj pa so jih (nepotrebno) preimenovali v spremembe, s tem da so z uporabo teh odstotkov v obeh postopkih izračunali novo, spremenjeno ceno, na osnovi do 9. ure ponujene cene. V danem primeru je šlo torej za enako kršitev tako določil lastne razpisne dokumentacije kot določil ZJN-1 in je nastopilo enako dejansko stanje, kot ga je Državna revizijska komisija ugotovila ob prvem postopku oddaje istega naročila in ga v celoti razveljavila. V smislu ZJN-1 bi morali namreč ponudniki najkasneje do 9. ure navesti končno ponudbeno ceno v nominalnem znesku, brez navedbe odstotkov, ne glede na njihovo imenovanje. Vsaka drugačna sprememba ponudbene cene je po mnenju vlagatelja pravno nedopustna in pri tem zamenjava besede "popust" z besedo "sprememba" dejanskega stanja in iz njega izvirajočih pravnih posledic v ničemer ne spremeni.
Na podlagi navedenega vlagatelj predlaga, da naročnik razveljavi svoj sklep o izbiri najugodnejšega ponudnika, kot izhaja iz obvestila o oddaji naročila, št. 402-26/01-RPP-šM, z dne 13.02.2002, in zavrne ponudbo izbranega ponudnika kot nepravilno ter ponovno oceni pravilnost ponudbe vlagatelja, oziroma podrejeno, da postopek oddaje javnega naročila v celoti razveljavi. Vlagatelj je zahtevku za revizijo priložil potrdilo o plačilu revizijske takse iz 22. člena ZRPJN v višini 150.000,00 SIT.

Naročnik je dne 21.03.2002 sprejel sklep, št. 402-14/02, s katerim je zavrnil vlagateljev zahtevek za revizijo kot neutemeljen. V obrazložitvi tega sklepa naročnik navaja, da Navodila v podčlenu 13.1.b)3, določajo, da ponudba, ki jo predloži ponudnik, vsebuje izpolnjen predračun z izmerami, poglavje 6 v pisni in elektronski obliki, hkrati pa je ponudnik dolžan naročniku predložiti tudi analizo cene za postavke iz ponudbenega predračuna za poglavje 6, pozicije: izkopi z odvozi v trajno deponijo, izkopi z odvozi v začasno deponijo. Ponudnik mora predložiti analizo za prvih pet enotnih cen predračunskih postavk po vrednosti postavk posameznega predračuna za dela, razpisana na osnovi enotnih cen. Cene po enoti mere postavk morajo biti enake, kot so izračunane z zahtevano analizo cene po enoti mere postavk. Po ponovnem vpogledu v ponudbeno dokumentacijo vlagatelja naročnik ugotavlja, da cene, izračunane z zahtevano analizo cen po enoti mere postavk, niso enake cenam po enoti mere predračunskih postavk, za katere je bila zahtevana analiza. Izdelane analize cen na enoto namreč ne podpirajo cen na enoto iz ponudbenega predračuna, tako da so slednje nižje od analitično izračunanih cen na enoto od 7% do 14%, kar pomeni 4,6% višjo celotno ponudbeno vrednost vlagatelja oz. 13% višjo vrednost tistega dela predračuna, ki se nanaša na analizirane cene. Naročnik tudi ugotavlja, da je vlagatelj v izdelanih analizah cen na enoto nedosledno upošteval kalkulativne elemente. Vlagatelj ni zadostil zahtevi Navodil, po kateri morajo biti cene po enoti mere postavke enake, kot so izračunane z zahtevano analizo cene po enoti mere postavke. Vlagatelj v zahtevku za revizijo sicer navaja, da je razlog za neskladje v vplivu človeškega faktorja, zaradi katerega je vpisal napačne številke. Ob tem naročnik pripominja, da je nenavadno, da se napačne številke oz. napake pri vpisovanju zaradi vpliva človeškega faktorja pojavljajo praviloma pri vseh postavkah, za katere se zahteva analiza cen. Ne glede na navedeno pa naročnik ugotavlja, da neskladja med cenami na enoto v predloženih analizah in cenami na enoto iz ponudbenega predračuna oz. v kalkulativnih osnovah in analizah ne bi bilo mogoče odpraviti, ne da bi pri tem naročnik kršil prvi odstavek 54. člena ZJN-1, po katerem naročnik ne sme zahtevati, dovoliti ali ponuditi kakršnekoli spremembe vsebine ponudbe, vključno s spremembo cene in takih sprememb, ki bi iz neustrezne ponudbe naredila le-to ustrezno. Izjema, ki jo zakon dovoljuje v smislu predhodno navedenega, je zgolj poprava računskih napak v soglasju s ponudnikom. V obeh primerih pa zakon naročniku samemu prepušča odločitev, ali bo glede na dejansko stanje konkretnega primera možnost, ki mu jo daje pravna norma, uveljavljal ali ne. Naročnik tako ugotavlja, da je očitek, s katerim vlagatelj izpodbija odločitev naročnika o izbiri najugodnejšega ponudnika, pravno neutemeljen in ne predstavlja revizijskega razloga glede na določilo 9. člena v zvezi z 12. členom ZRPJN. Pravno varstvo ponudnikov v postopkih oddaje javnih naročil je namreč predvideno le za primere, ko je zaradi nedopustnega ravnanja naročnika oz. kršitve pravil javnega naročanja, lahko povzročena škoda osebi, ki ji zakon priznava aktivno legitimacijo. V konkretnem primeru pa je, kot ugotavlja tudi vlagatelj sam, naročnik postopal v okviru zakonskih upravičenj oziroma možnosti, ki so v tem, da naročnik prosto presoja, ali bo zahteval od ponudnikov dodatna pojasnila ali ne (54. člen ZJN-l). Ker vlagatelj ni izdelal in predložil ponudbe v skladu z zahtevami razpisne dokumentacije (podčlen 13.1.b)3), je naročnik ocenil njegovo ponudbo kot nepravilno. Kot priznava tudi vlagatelj sam, zahtevane analize cen namreč niso bile izdelane v skladu z zahtevami razpisne dokumentacije. Ugotovljenega neskladja ne bi bilo moč odpraviti, ne da bi to imelo za posledico spremembo postavke predračuna. Ker v konkretnem primeru ne gre za računske napake v smislu zakona (54. člen ZJN-l) in podčlena 29 Navodil, katere je dovoljeno korigirati v soglasju s ponudnikom, naročnik ugotavlja, da je postopal pravilno oz. v skladu z zakonom. Kršitev načela enakopravnosti ponudnikov, kot zatrjuje vlagatelj, po mnenju naročnika ni podana, saj je bila ponudba vlagatelja izločena oziroma ocenjena kot nepravilna, ker ni bila pripravljena v skladu z zahtevami razpisne dokumentacije.
Glede navajanja podobnih primerov, ko je naročnik postopal drugače, naročnik ugotavlja, da je v celoti neutemeljeno in ni podprto z dejstvi in dokazi, ki jih sicer za dokazovanje očitanih kršitev zahteva določilo 5. točke tretjega odstavka 12. člena ZRPJN. Zgolj navajanje in naštevanje podobnih postopkov po mnenju naročnika ne dokazuje drugačnega tolmačenja ponudbenega predračuna ter drugačne uporabe določila 54. člena ZJN-1 s strani naročnika. Ker je dokazno breme v postopku odločanja o zahtevku za revizijo na vlagatelju, ki svojih trditev o dosedanji praksi naročnika ni uspel izkazati, se naročnik do teh navedb ni opredeljeval, ob tem pa pripominja, da vlagatelj za utemeljitev svojih trditev povzema oz. citira le stavek iz dokumenta naročnika, natančneje zapisnika seje strokovne komisije, ki je podlaga za sprejem odločitve naročnika, čeprav je, po prepričanju naročnika, vlagatelju poznano, da je konkretne postopke oddaje javnih naročil potrebno presojati celovito, ob upoštevanju dejanskega stanja vsakega izmed njih ter vsake izmed predloženih ponudb. Posamične trditve in ugotovitve, ki vlagatelju trenutno oz. za konkretno situacijo morebiti služijo za podkrepitev in utemeljitev njegovih navedb, glede na poznavanje celotnega primera - posamičnega postopka oddaje javnega naročila, dobijo povsem drugačen pomen.
Naročnik se tudi ne strinja z navedbami vlagatelja v delu zahtevka za revizijo, ko izpodbija določila razpisne dokumentacije, in sicer podčlen 24.3/I Navodil, v skladu s katerim je tako izbrani ponudnik kot ostali ponudniki, z izjemo vlagatelja, spremenil ponudbo. Naročnik tako ugotavlja, da je očitek vlagatelja, da je navedeni podčlen v nasprotju z ZJN-l in določilom podčlena 14.13 Navodil, neutemeljen in hkrati prepozen v smislu petega odstavka 12. člena ZJN-l, po katerem po odločitvi o dodelitvi naročila ponudnik ne more vložiti zahtevka za revizijo iz razloga, ki mu je mogel ali bi mu moral biti znan pred odločitvijo naročnika. Vlagatelju je namreč bila oziroma bi mu morala biti razpisna dokumentacija in njena določila poznana, saj je v skladu z njenimi zahtevami bil dolžan pripraviti ponudbo. Če je menil, da določila razpisne dokumentacije nasprotujejo pozitivni zakonodaji s področja oddaje javnih naročil oziroma so sama s seboj v neskladju, bi moral ob upoštevanju 12. člena ZRPJN pravno varstvo v postopku uveljavljati že pred sprejemom odločitve naročnika o izbiri najugodnejšega ponudnika. Naročnik še dodaja, da ZJN-l v 55. členu določa, da je dano ponudbo mogoče spremeniti ali umakniti, pri čemer skrajni rok za takšno ravnanje ponudnika veže na rok, v katerem je ponudbo potrebno predložiti. Zakon torej predvideva možnost spremembe ponudbe, ki se lahko odraža v različnih oblikah, torej tudi kot sprememba ponudbene cene, saj bi v nasprotnem primeru takšna izjema bila v zakonu določena oziroma prepovedana. Iz navedenega sledi, da so določila razpisne dokumentacije, ki podrobneje urejajo spremembo ali umik ponudbe (podčlen 24 Navodil), v skladu z zakonom. Hkrati naročnik ponovno ugotavlja, da je izbrani ponudnik v celoti upošteval Navodila in pravočasno, do roka za oddajo ponudb, v obliki, kot je zahtevana, spremenil ponudbo, ob upoštevanju točke 3 podčlena 24 Navodil. Ker torej sprememba ponudbe ni bila ponujena v nasprotju z določili razpisnih pogojev, je naročnik pravilno ocenil ponudbo izbranega ponudnika kot pravilno. Nesporno je torej, da je izbrani ponudnik ponudil spremembo ponudbe in ne popusta, ki se lahko ponudi le pri tistih oddajah javnih naročil, pri katerih se naročilo oddaja po sklopih. Tudi iz obrazložitve sklepa Državne revizijske komisije, št. 018-147/01-24-1177, z dne 3.9.2001, izhaja, da se popust na ponudbeno ceno lahko ponudi le v primeru, ko se javno naročilo oddaja po sklopih. Glede na posebnosti oddaje javnega naročila po sklopih in glede na določbo 21. točke 3. člena ZJN-1 torej po ugotovitvah Državne revizijske komisije izhaja, da lahko ponudnik samo v primeru javnega naročila, ki se oddaja po sklopih, oblikuje ponudbeno ceno tako, da ta vsebuje tudi morebitne popuste, in sicer na takšen način, da je popust na ponudbeno ceno vezan na morebiten izbor pri več sklopih, sicer določba ne bi imela nobenega smisla. Ker gre pri predmetnem javnem naročilu za enovito javno naročilo, je naročnik v podčlenu 14.13 Navodil izrecno zapisal, da ponudnik pri tej oddaji javnega naročila ne sme ponuditi popusta. V podčlenu 24.3 pa je naročnik natančno predpisal, na kakšen način lahko ponudnik do roka za oddajo ponudb ponudi spremembo ponudbe kot spremembo ponudbene cene, ki pa mora biti dokončno določena v nominalnem znesku, kar je v razpisnih pogojih določeno tudi v smislu strokovnega mnenja Inštituta za gospodarsko pravo, z dne 25.7.2001. Naročnik pri tem ugotavlja, da so vsi ponudniki ponudili spremembo ponudbe kot spremembo ponudbene cene v nominalnem znesku, torej absolutno določeno in podprto tudi z ustrezno spremenjenimi cenami na enoto mere, kar izhaja iz navedenega odstotka spremenjenih enotnih cen po posameznih predračunskih postavkah.
Naročnik zato zavrača vlagateljeve navedbe o (ne)smiselnosti navajanja prvotno ponujenih ponudbenih cen in sprememb ponudb v obliki sprememb ponudbenih cen v zapisniku o odpiranju ponudb z dne 28.11.2001. Naročnik ima vodenje zapisnika o odpiranju ponudb urejeno v skladu z določili razpisne dokumentacije in ZJN-l ter Navodilom o postopku odpiranja ponudb (Uradni list RS, št. 86/01), ki določata njegove obvezne podatke. Razpisna dokumentacija predvideva, da se na odpiranju ponudb objavijo tako ponudbene cene kot tudi spremembe in umiki ponudb, kar zakon in podzakonski akt sicer ne določata, kot obvezno vodenje podatkov. Naročnik poudarja, da je glede objave in vodenja podatkov vezan na veljavno zakonodajo, pri čemer pa mu slednja dopušča avtonomijo v obsegu, ko ponudnikove poslovne skrivnosti niso razkrite (74. člen ZJN-1). Nenazadnje pa je to tudi v interesu zadostitve načelu transparentnosti porabe javnih sredstev.
Naročnik je vlagatelja v skladu s 17. členom ZRPJN pozval, naj ga v treh dneh od prejema sklepa pisno obvesti, ali bo nadaljeval postopek pred Državno revizijsko komisijo ali zahtevek za revizijo umika.

Vlagatelj je naročnika z dopisom, z dne 25.03.2002, obvestil, da bo nadaljeval postopek pred Državno revizijsko komisijo. V dopisu vlagatelj dodatno navaja, da naročnikova utemeljitev sklepa o zavrnitvi zahtevka ni pravno vzdržna. Po vlagateljevem mnenju je nesmiselno trditi, da je zadoščeno določilu 21. točke 3. člena ZJN-1 s tem, da ponudnik označi odstotke znižanja ponudbene cene z besedo "sprememba cene" namesto besede "popust na ceno", kot to izhaja iz zapisnika o odpiranju ponudb. 21. točka 3. člena ZJN-1 določa, kaj pomeni v zakonu uporabljeni pojem "popust na ponudbeno ceno", ko določa, da je popust na ponudbeno ceno način oblikovanja ponudbene cene, torej poseben način oblikovanja ponudbene cene. ZJN-1 uporablja izraz popust na ponudbeno ceno v smislu logične ekonomske interpretacije te operacije in ga ne zanima izbira konkretnega izraza.
Glede naročnikovih navedb o tem, da je vlagateljeva navedba o neskladnosti podčlena 24.3.I Navodil in podčlena 14.13 Navodil prepozna z vidika petega odstavka 12. člena ZRPJN, vlagatelj pripominja, da je naročnika o neskladnosti obeh določil obvestil dne 30.10.2001, še pred izdelavo ponudbe, vendar je naročnik odgovoril šele 23.11.2001 v dodatku št. 1, kjer je nejasno navedel, da se podčlena 24.3.I in 24.3.II nanašata na spremembo ponudbe v smislu spremembe ponudbene cene. Neskladje med navedenima določbama tudi ni samo po sebi razlog, ki ga v zahtevku uveljavlja vlagatelj. Iz zapisnika o javnem odpiranju ponudb izhaja, trdi vlagatelj, da se je prvotno ponujena cena znižala za določen odstotek in da zapisnik izkazuje enak grafični izkaz, kot ga je izkazoval zapisnik o odpiranju ponudb v postopku istega javnega naročila, ki ga je razveljavila Državna revizijska komisija, s to razliko, da je besedo "popust" zamenjala beseda "sprememba". Vlagateljev revizijski razlog je ta, da je naročnik v nasprotju z 21. točko 3. člena ZJN-1 upošteval ponudbo, ki je vsebovala popust na ponudbeno ceno, čeprav se predmetno naročilo oddaja kot enovit posel. Vlagatelj zato ne razume naročnikove trditve, da je nesporno, da je izbrani ponudnik ponudil spremembo ponudbe in ne popusta in da je ponudnik ponudil spremembo ponudbene cene v nominalnem znesku. Vlagatelj trdi, da je izbrani ponudnik ponudil odstotek (torej ne nominalno) popusta oziroma spremembe, na podlagi tega odstotka pa se izračuna nominalni znesek. Popust pomeni znižanje neke cene in v tem primeru se tudi beseda sprememba nanaša na znižanje, ne pa na zvišanje ponudbene cene, kar pomeni, da gre ekonomsko za popust, ki se izkazuje v obliki odstotkov.

Državna revizijska komisija je dne 29.03.2002 prejela dokumentacijo postopka oddaje predmetnega javnega naročila in revizijskega postopka. Naročnik v priloženem dopisu, z dne 27.03.2002, navaja, da je njegovo mnenje razvidno iz obrazložitve sklepa o zavrnitvi zahtevka, in dodaja, da so vlagateljeve dodatne navedbe iz dopisa, z dne 25.03.2002, s katerim ga obvešča o nadaljevanju postopka pred Državno revizijsko komisijo, prepozne. Naročnik meni, da lahko vlagatelj v skladu s 17. členom ZRPJN naročnika le obvesti o nadaljevanju postopka, ne more pa dopolnjevati revizijskih navedb. Po mnenju naročnika dodatnih navedb vlagatelja ni mogoče dopustiti niti na podlagi subsidiarne uporabe Zakona o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 26/99). Ker je naročnik v zakonskem roku odločil o zahtevku za revizijo, mu postopkovne določbe ZRPJN ne dajejo možnosti, da se izreče o naknadnih navedbah vlagatelja, ki se glede na procesno naravo samega obvestila o nadaljevanju postopka ne štejejo za sestavni del oziroma dopolnitev zahtevka za revizijo, o katerem odloča Državna revizijska komisija.


Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu, proučitvi utemeljenosti navedb vlagatelja in naročnika, je Državna revizijska komisija v skladu s prvim odstavkom 23. člena ZRPJN odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.
Državna revizijska komisija je v postopku oddaje javnega naročila preverila, ali je zahtevek za revizijo dopusten in ali je vlagatelj aktivno legitimiran za vložitev zahtevka. Vlagatelj ima kot ponudnik, ki je oddal ponudbo, v skladu z 9. členom ZRPJN interes za dodelitev naročila in bi mu bila lahko povzročena škoda zaradi ravnanja naročnika, ki se v zahtevku navaja kot kršitev naročnika v postopku oddaje javnega naročila, zato je ta aktivno legitimiran kot stranka v postopku in upravičen do vložitve revizijskega zahtevka.

Kršitev, ki jo uveljavlja vlagatelj in se nanaša na oblikovanje ponudbene cene s, po mnenju vlagatelja, "popustom", po mnenju naročnika pa s "spremembo", je potrebno po stališču Državne revizijske komisije obravnavati in njeno dopustnost presojati skozi določila razpisne dokumentacije.

Glede na posebnosti oddaje javnega naročila po sklopih in glede na določbo 21. točke 3. člena ZJN-1 izhaja, da lahko ponudnik samo v primeru javnega naročila, ki se oddaja po sklopih, oblikuje ponudbeno ceno tako, da ta vsebuje tudi morebitne popuste (brez enoznačno razvidne končne ponudbene cene v nominalnem znesku), saj je v primeru izbire ponudnikov po sklopih možno popust na ponudbeno ceno vezati na morebiten izbor pri več oziroma različnih sklopih. Zaradi različnih kombinacij izbranih sklopov zakon tedaj odstopa od siceršnje zahteve, izhajajoče iz načela transparentnosti, da mora biti končna ponudbena cena izražena v nominalnem znesku. V primeru utemeljenega dvoma o tem, ali gre za oddajo naročila po sklopih, popusta na slednji način ni dopustno ponuditi. Takšen nejasen pravni položaj je bil podan v postopku oddaje javnega naročila za isti predmet javnega naročila, ki ga je Državna revizijska komisija v zadevi št. 018-147/01 razveljavila v celoti.

Razpisna dokumentacija v podčlenu 24.3.I Navodil določa: "V kolikor ponudi Ponudnik spremembo ponudbe kot spremembo ponudbene cene, ki se nanaša na celoten ponudbeni predračun, mora:
- navesti, da se sprememba ponudbene cene nanaša na vse postavke del po ponudbenem predračunu;
- navesti odstotek spremembe glede na prvotno ponudbeno vrednost;
- navesti novo, spremenjeno ponudbeno ceno, izraženo v nominalnem znesku (v SIT).".

Iz ponudbene dokumentacije izbranega ponudnika (dokument "sprememba ponudbe", z dne 28.11.2001) je razvidno, da je izbrani ponudnik izpolnil vse tri navedene zahteve podčlena 24.3.I Navodil. Izbrani ponudnik je v omenjenem dokumentu zapisal: "Zaradi velike zainteresiranosti za pridobitev del, vam v skladu s podčlenom 24.3.I., Navodil ponudnikom za izdelavo ponudbe, nudimo spremembo ponudbene cene, ki se nanaša na vse postavke del po ponudbenem predračunu. Odstotek spremembe, glede na prvotno ponudbeno vrednost, je 19%. Tako znaša nova, spremenjena ponudbena cena z DDV 6.423.030.591,67 SIT.". V predmetnem postopku oddaje javnega naročila je torej izbrani ponudnik oblikoval ponudbeno oziroma končno ceno na način, ki je (že) vključevala spremembo. Tako oblikovana končna cena je bila izražena enoznačno in v nominalnem znesku in predstavljena na javnem odpiranju ponudb ter posledično vpisana v zapisnik o odpiranju ponudb. Tako oblikovana ponudbena cena je popolnoma skladna s podčlenom 24.3.I Navodil, ki določa, da mora ponudnik v primeru, ko ponudi spremembo ponudbe kot spremembo ponudbene cene, ki se nanaša na celoten ponudbeni predračun: (1) navesti, da se sprememba ponudbene cene nanaša na vse postavke del po ponudbenem predračunu; (2) navesti odstotek spremembe glede na prvotno ponudbeno vrednost in (3) navesti novo, spremenjeno ponudbeno ceno, izraženo v nominalnem znesku (v SIT). S tako oblikovano ponudbeno ceno pa je bila v celoti izpolnjena zahteva po transparentnosti oziroma preglednosti postopka.

Glede na navedeno je Državna revizijska komisija predmetne navedbe zavrnila kot neutemeljene. Čeprav to nikakor ni vplivalo na odločitev Državne revizijske komisije in kljub spoštovanju načela o izogibanju citiranja odlomkov (cavendum est fragmentis) ter v tej zvezi nujne presoje vsakega stališča glede na okoliščine posameznega primera v času in prostoru, ko in kjer je stališče bilo podano, pa Državna revizijska komisija zgolj omenja, da iz zaključka strokovnega mnenja Inštituta za gospodarsko pravo, z dne 25. julija 2001, ki ga je vlagatelj priložil v revizijskem postopku zoper postopek oddaje javnega naročila za isti predmet javnega naročila, ki ga je Državna revizijska komisija v zadevi št. 018-147/01 razveljavila v celoti, izhaja, da je (v tedanjem postopku oddaje javnega naročila) moral vsak ponudnik sam navesti končno ponudbeno ceno v nominalnem znesku in da zato predstavlja preračunavanje ponudbene cene s strani naročnika kršitev pravil javnega naročanja.

Vlagatelj v svojem zahtevku tudi zatrjuje (medsebojno) neskladnost med določili razpisne dokumentacije (podčlen 14.13 Navodil in podčlen 24.3.I Navodil) oziroma neskladnost med določili razpisne dokumentacije in ZJN-1. Glede teh vlagateljevih navedb je potrebno ugotoviti, da so s formalno - pravnega vidika prepozne. Prvi odstavek 12. člena ZRPJN namreč določa, da se lahko zahtevek za revizijo vloži v vseh stopnjah postopka oddaje javnega naročila, zoper vsako ravnanje naročnika. Peti odstavek 12. člena ZRPJN pa določa, da po odločitvi o dodelitvi naročila ponudnik ne more vložiti zahtevka za revizijo iz razloga, ki mu je mogel ali bi mu moral biti znan pred to odločitvijo naročnika, pa kljub temu ni vložil zahtevka za revizijo že pred odločitvijo naročnika o dodelitvi naročila. Določba petega odstavka 12. člena ZRPJN uveljavlja načelo hitrosti, ki je eno izmed temeljnih načel javnega naročanja, katerega namen je čim hitrejša rešitev spora, ki izhaja iz postopka oddaje javnega naročila (tretji odstavek 3. člena ZRPJN). Ta zakonska določba skuša preprečiti položaje, ko ponudnik ne izrazi nestrinjanja z ravnanjem naročnika, ker meni, da utegne biti odločitev naročnika zanj ugodna. Z vsebino razpisne dokumentacije se je vlagatelj seznanil že v fazi priprave ponudbe. Vlagatelj bi torej moral očitano neskladnost med določili razpisne dokumentacije oziroma med določili razpisne dokumentacije in ZJN-1 uveljavljati že pred prejemom obvestila o oddaji javnega naročila. Državna revizijska komisija zato zahtevka za revizijo v tem delu ni in ne more vsebinsko obravnavati.


Glede neskladja med ponudbenimi cenami, izračunanimi na podlagi analize cen po enoti mere postavk, in cenami po enoti mere predračunskih postavk, Državna revizijska komisija ugotavlja, da med strankama ni spora o tem, kakšno je dejansko stanje. Naročnik v obrazloženem obvestilu o oddaji naročila, z dne 26.02.2002, navaja, da je razlog za zavrnitev vlagateljeve ponudbe v ugotovljenem neskladju med ponudbenimi cenami v ponudbenem predračunu, ki niso bile podprte s cenami v predloženih analizah, kakor tudi med cenami iz kalkulativnih elementov, ki niso bile skladne s cenami iz predloženih analiz. Vlagatelj v svojem zahtevku za revizijo temu ne oporeka, saj ugotavlja: "Vlagatelj bi sicer moral v smislu določila člena 13 kot sestavne dele ponudbe predložiti tudi analizo določenih navedenih postavk iz Ponudbenega predračuna, kar je sicer storil, vendar je zaradi vpliva človeškega faktorja vpisal napačne številke.". Glede na to, da dejansko stanje med strankama ni sporno, se je Državna revizijska komisija osredotočila na pravno vprašanje, ali je naročnik ravnal pravilno, ko je izločil vlagateljevo ponudbo iz postopka oziroma ali je bil naročnik dolžan vlagatelja pozvati k uskladitvi cen.

Ob pregledu razpisne dokumentacije je Državna revizijska komisija ugotovila, da le-ta (člen 13.1 Navodil) med drugim določa, da mora ponudnik poleg dokazil glede izpolnjevanja kvalifikacijskih zahtev kot pogojev za udeležbo ponudnika v postopku oddaje javnega naročila, s katerimi dokaže svojo usposobljenost in sposobnost, določenih v 5. točki Navodil, predložiti še:
"izpolnjen Predračun z izmerami, poglavje 6 v pisni in elektronski obliki; Ponudnik mora predložiti analizo cene za postavke iz Ponudbenega predračuna za: Poglavje 6, pozicije: izkopi z odvozi v trajno deponijo, izkopi z odvozi v začasno deponijo. Ponudnik mora predložiti analizo za prvih pet enotnih cen predračunskih postavk po vrednosti postavk posameznega predračuna za dela razpisana na osnovi enotnih cen, za dela ponujena po načelu "Ključ v roke" pa samo izpolnjene predračune (Poglavje 6). Cene po enoti mere postavk morajo biti enake, kot so izračunane z zahtevano analizo cene po enoti mere postavke. Prikaz analize mora biti tako pregleden, da so cene po enoti mere virov (material, delo, mehanizacija in transport) iz prilog v obrazcih "C", "C1", "D", "D1" in "F" Poglavja 5 - Ponudba, razvidne in enake, kot so navedene v analizi.".
Razpisna dokumentacija torej zahteva, da morajo biti cene po enoti mere postavk iz ponudbenega predračuna enake cenam iz izdelane analize cen predračunskih postavk, ki jo mora ponudnik kot sestavni del ponudbe priložiti ponudbeni dokumentaciji. Ker dejansko stanje glede neskladja med analizo cen in ponudbenim predračunom med strankama (kot že omenjeno) ni sporno, lahko Državna revizijska komisija ugotovljeno nesporno dejansko stanje zgolj subsumira pod pravno normo 3. člena oz. 76. člena ZJN-1. 18. točka prvega odstavka 3. člena ZJN-1 namreč določa, da je pravilna ponudba tista ponudba, ki je pravočasna in za katero se po odpiranju ponudb, na podlagi pregleda in ocenjevanja ugotovi, da v celoti izpolnjuje vse zahteve iz razpisne dokumentacije. Drugi odstavek 76. člena ZJN-1 pa določa, da mora naročnik v postopku oddaje javnega naročila po opravljenem pregledu in ocenjevanju ponudb vse nepravilne ponudbe zavrniti, lahko pa zavrne tudi vse neprimerne ali nesprejemljive ponudbe. Ker je vlagatelj svoji ponudbi priložil analizo cen, ki ni bila skladna s cenami iz ponudbenega predračuna, kot so to zahtevala določila razpisne dokumentacije, je potrebno ugotoviti, da je njegova ponudba v smislu 18. točke prvega odstavka 3. člena ZJN-1 nepravilna, naročnik pa jo je bil ob upoštevanju drugega odstavka 76. člena ZJN-1 dolžan zavrniti.

Ker je potrebno vlagateljevo ponudbo že zaradi omenjenega neskladja med analizo cen predračunskih postavk in ponudbenim predračunom označiti kot nepravilno, tudi ni mogoče slediti vlagateljevim revizijskim navedbam, da bi ga moral naročnik na podlagi 54. člena ZJN-1 pozvati, naj odpravi eventualne nejasnosti ali računske napake. Ker je analiza cen podlaga za izdelavo ponudbenega predračuna, bi naročnik s tem bodisi dopustil naknadno spremembo cene (če bi se na podlagi analize cene spremenila ponudbena cena) bodisi spremembo, ki bi vlagateljevo nepravilno ponudbo spremenila v pravilno (če se ponudbena cena sicer ne bi spremenila, "uskladila" pa bi se analiza cen). To pa sta situaciji, ki ju drugi stavek prvega odstavka 54. člena ZJN-1, ki glasi: "Naročnik ne sme zahtevati, dovoliti ali ponuditi kakršnekoli spremembe vsebine ponudbe, vključno s spremembo cene in takih sprememb, ki bi iz neustrezne ponudbe le-to naredila ustrezno.", izrecno prepoveduje. Naročnikovo nasprotno ravnanje pa bi tudi poseglo v načelo enakopravnosti ponudnikov (7. člen ZJN-1).

Vlagatelj v svojem zahtevku navaja, da je sicer stalna praksa naročnika, da od ponudnikov na podlagi 54. člena ZJN-1 zahteva pojasnila, pri tem pa navaja ravnanje naročnika v primeru gradnje AC â??, kjer je naročnik "naknadno zahteval analizo cen, ki je izbrani ponudnik sploh ni predložil". Čeprav se Državni revizijski komisiji do teh navedb iz dveh razlogov ni potrebno opredeljevati, in sicer: 1. ker je bila ponudba vlagatelja nepravilna in 2. ker so ti očitki namenjeni zgolj naročniku, pa Državna revizijska komisija kljub temu ugotavlja, da dejanskih stanj iz predmetnega postopka oddaje javnega naročila in postopka oddaje javnega naročila za gradnjo AC â??, ni mogoče primerjati. V slednjem postopku oddaje javnega naročila je namreč šlo za analizo cen, ki ni bila (zahtevana kot) sestavni del ponudbene dokumentacije in jo je naročnik zahteval zaradi ugotovljene (po naročnikovem mnenju) relativno visoke razlike med razpisano vrednostjo in navedeno ponudbeno ceno, v predmetnem postopku pa je naročnik v razpisni dokumentaciji (usklajeno) analizo cene zahteval kot obvezni sestavni del ponudbene dokumentacije.
Smiselno enako velja glede sklicevanja na zadevo nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje javnega naročila za izbiro izvajalca s predhodnim ugotavljanjem sposobnosti za gradnjo â??, glede katere Državna revizijska komisija v potrditev gornjih razlogov zgolj povzema navedbo iz obrazložitve tedanjega sklepa št. 018-84/01-25-756, in sicer: Cena iz ponudbenega predračuna je namreč pri vseh ponudbah tista ponudbena cena, ki je edina podprta z vsemi kalkulativnimi elementi in ki jo je mogoče primerjati in ugotoviti njeno ustreznost, zato se v fazi ocenjevanja ponudb vedno primerja analize cen ključnih postavk ponudbenega predračuna s cenami, navedenimi v postavkah ponudbenega predračuna ter pri tem ugotavlja medsebojno usklajenost. Za razliko od tedanjega primera pa v predmetnem primeru ne le ponudbeni predračun in analiza cen niso usklajeni, temveč predmetno dejstvo med strankama niti ni sporno.

Državna revizijska komisija na koncu pripominja, da ZRPJN v prvem odstavku 12. člena določa: "Po odločitvi o dodelitvi naročila je rok za vložitev zahtevka za revizijo osem dni od prejema obvestila o dodelitvi naročila." V zakonu določen rok je prekluzivne narave, kar pomeni, da ponudnik, v kolikor zamudi rok, določene pravice ne more več uveljavljati. Citirana določba udejanja eno izmed temeljnih načel revizije postopkov javnega naročanja - načelo hitrosti in velja tako za vložitev zahtevka kot tudi za morebitno dopolnitev zahtevka. Navedeno tudi pomeni, da lahko vlagatelj po prejemu odločitve o zahtevku za revizijo v skladu s prvim odstavkom 17. člena ZRPJN naročnika (zgolj) obvesti o tem, ali bo nadaljeval postopek pred Državno revizijsko komisijo ali zahtevek za revizijo umika. Vlagateljevo obvestilo o nadaljevanju postopka ni namenjeno podajanju novih navedb oziroma dopolnjevanju navedb iz zahtevka za revizijo. Zagotovitvi kontradiktornosti so namreč namenjeni drugi pravni instituti.

S tem je odločitev Državne revizijske komisije utemeljena.
POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Zoper odločitev Državne revizijske komisije ni rednega ali izrednega pravnega sredstva, možna pa je tožba pred pristojnim sodiščem za uveljavitev povrnitve škode od naročnika (člen 23/3 ZRPJN).

V Ljubljani, dne â??

â??.

Natisni stran