018-030/02
Številka: 018-30/02Datum sprejema: 9. 3. 2005
Sklep
Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št. 78/99, 90/99; v nadaljevanju: ZRPJN) po â??, v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje javnega naročila po odprtem postopku za čiščenje poslovnih prostorov in na podlagi zahtevka za revizijo vlagatelja â?? (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika â?? (v nadaljevanju: naročnik), dne â??
odločila:
Zahtevku za revizijo se ugodi in se v celoti razveljavi postopek oddaje javnega naročila za čiščenje poslovnih prostorov, objavljen v Uradnem listu RS, št. â??, z dne â??, pod številko objave Ob-â??.
Obrazložitev:
Naročnik je, dne 12.12.2001, sprejel sklep, št. 4/2001, o začetku postopka oddaje javnega naročila za čiščenje poslovnih prostorov. Javni razpis je bil objavljen v Uradnem listu RS, št. â??, z dne â??, pod številko objave Ob-â??.
Iz zapisnika o javnem odpiranju ponudb, z dne 17.01.2002, izhaja, da so na javni razpis prispele tri pravočasne ponudbe. Naročnik je, dne 17.01.2002, izdal obvestilo o oddaji javnega naročila, s katerim je kot najugodnejšega ponudnika izbral podjetje â?? (v nadaljevanju: izbrani ponudnik). Vlagatelj je skladno z 79. členom Zakona o javnih naročilih (Uradni list RS, št. 39/00, 102/00; v nadaljevanju: ZJN-1) z dopisom, z dne 23.01.2002, zahteval obrazloženo obvestilo o oddaji predmetnega javnega naročila. Naročnik je vlagatelju poslal zahtevano obrazloženo obvestilo o oddaji predmetnega javnega naročila, dne 25.01.2002, v katerem navaja, da so ponudbe bile vrednotene v skladu s postavljenimi merili iz razpisne dokumentacije. Glede na prvo in najpomembnejše merilo "cena", je bila najnižja ponujena cena v ponudbi izbranega ponudnika in sicer 14.340.000,00 SIT, druga najnižja ponujena cena je bila v vlagateljevi ponudbi in sicer 14.988.000,00 SIT, najvišja ponujena cena pa je bila v ponudbi ponudnika â?? in sicer 16.800.000,00 SIT. Ponudba izbranega ponudnika je pri merilu "cena" prejela maksimalno število 60 točk (100 %). Po izračunu razlike med najvišjo in najnižjo ceno, ki znaša 2.460.000,00 SIT, je druga cenovno najugodnejša ponudba prejela 45 točk (74 %). Ponudba ponudnika â?? je po tem izračunu prejela 0 točk. Glede drugega merila "kvaliteta storitev" je po pregledu priloženih dokazil naročnik vse tri ponudbe ocenil kot enakovredne in vsem trem dodelila 20 točk. Naročnik je namreč mnenja, da je kvaliteta vseh treh ponudnikov na visoki ravni in v celoti ustreza zahtevam naročnika. Naročnik dodaja, da se je tudi pri merilu "reference ponudnikov" oprl na subjektivno oceno predloženih referenc in ugotovil, da vsi trije ponudniki izkazujejo številne ustrezne in s strani naročnikov potrjene reference, zato so vse tri ponudbe pri tem merilu prejele 20 točk. Pri merilu "potrdilo o izpolnjevanju in zahtev za vodenje in zagotavljanje kakovosti" je naročnik dodelil 5 točk vlagatelju in â??, ker sta oba ponudnika v svoji ponudbi predložila ustrezno potrdilo, medtem ko izbrani ponudnik takšnega potrdila ni predložil, zato je njegova ponudba pri tem merilu prejela 0 točk. Iz seštevka ocenjevanja izhaja, da je najvišje število 100 točk prejela ponudba izbranega ponudnika, vlagateljeva ponudba je prejela 90 točk, ponudba ponudnika â?? pa 45 točk.
Zoper odločitev o izbiri najugodnejšega ponudnika je vlagatelj, dne 06.02.2002, vložil zahtevek za revizijo, v katerem navaja, da je naročnik zmotno uporabil merila, določena v 10. členu navodil ponudnikom za izdelavo ponudbe. Naročnik je v 10. členu določil naslednja merila:
- cena 60 točk,
- kvaliteta storitev 20 točk, od tega ISO standard 5 točk in
- reference 20 točk.
Vlagatelj dodaja, da naročnik v razpisni dokumentaciji ni določil razponov pri posameznih merilih, razen za ISO standard (5 točk), zato je lahko uporabil le % odstopanja od posameznega merila. Pri tem je naročnik napačno izračunal število točk za ceno, ki jo je dodelil ponudbam. Vlagatelj dodaja, da bi naročnik lahko izračunal število točk za ponujeno ceno le po naslednji formuli:
cena v točkah je .
Po tej formuli bi ponudba z najnižjo ceno prejela 60 točk, ostale ponudbe pa ustrezno manj. Naročnik pa je izračun uporabil tako, da je po kriteriju cena drugemu ponudniku od možnih 60 točk določil 45 točk. Tak način izračuna točk ni bil vnaprej določen v razpisni dokumentaciji, zato je naročnik s takšnim ravnanjem kršil 50. člen ZJN-1. Vlagatelj še dodaja, da je naročnik vse ostale kriterije točkoval v maksimalni višini tako, da so ponudbe vseh ponudnikov prejele 35 točk od maksimalno možnih 40 točk, vlagateljeva ponudba pa je prejela še 5 točk, za predložen ISO certifikat. Vlagatelj dodaja: "Ker po sami ponujeni ceni ni bistvene razlike v ceni, je po izračunu iz predlagane formule, ki kaže % odstopanja od najnižje cene ponudba vlagatelja zahtevka za revizijo višje točkovana, saj ima vlagatelj revizije ISO standard in dobi torej dodatnih 5 točk, izbrani ponudnik pa tega standarda nima in dobi zato po kriteriju kvalitete 5 točk manj."
Vlagatelj zahtevka za revizijo predlaga, da naročnik obvestilo o oddaji javnega naročila razveljavi in ponovno izvede vrednotenje in izbiro ob upoštevanju navedb iz tega zahtevka za revizijo.
Naročnik je po proučitvi ustreznosti zahtevka za revizijo z vidika določil 12. člena ZRPJN ugotovil, da vlagatelj ni dostavil potrdila o vplačilu takse iz 22. člena navedenega zakona, zato ga je z dopisom, z dne 13.02.2002, pozval k dopolnitvi zahtevka za revizijo. Vlagatelj je v zahtevanem roku, dne 15.02.2002, dopolnil zahtevek za revizijo s potrdilom o vplačilu zahtevane takse.
Naročnik je na podlagi 16. člena ZRPJN odločal o zahtevku za revizijo ter ga s sklepom, z dne 19.02.2002, kot neutemeljenega zavrnil. Naročnik v obrazložitvi sklepa navaja, da zavrača očitano kršitev 50. člena ZJN-1, saj je vlagatelj imel možnost pridobiti dodatna pojasnila s strani naročnika ali pa bi lahko vložil zahtevek za revizijo pred odločitvijo naročnika o oddaji javnega naročila. V skladu s petim odstavkom 12. člena ZRPJN vlagatelj svojega zahtevka ne more utemeljiti na osnovi očitane kršitve, to je iz razloga, ki mu je bil znan že pred odločitvijo naročnika o oddaji javnega naročila. Naročnik meni, da je vlagatelj odlašal z vložitvijo revizijskega zahtevka, ker je čakal na zanj ugoden zaključek postopka izbire najugodnejšega ponudnika. Naročnik v nadaljevanju navaja, da je ne glede na prepozno vložen zahtevek za revizijo prepričan v pravilnost izvedenega postopka oddaje predmetnega javnega naročila, kar zatrjuje s ponovnim povzemanjem navedb iz obrazloženega obvestila o oddaji predmetnega javnega naročila, z dne 25.01.2002. Naročnik glede na navedeno zatrjuje, da v postopku oddaje predmetnega javnega naročila ni kršil temeljnih načel javnega naročanja, to je načela formalnosti in zakonitosti ter da so bile vsem ponudnikom dane enake možnosti.
Vlagatelj je z dopisom, z dne 21.02.2001, obvestil naročnika, da vztraja pri zahtevku za revizijo postopka predmetnega javnega naročila in na podlagi 17. člena ZRPJN nadaljuje postopek pred Državno revizijsko komisijo.
Vlagatelj je z dopisom, z dne 01.03.2002, ki ga je Državna revizijska komisija prejela, dne 04.03.2002, dodatno pojasnil zahtevek za revizijo z navedbo, da z zahtevkom za revizijo ne samim merilom za izbiro najugodnejšega ponudnika, ampak načinu uporabe teh meril pri ocenjevanju ponudb. Vlagatelj dodaja, da v razpisni dokumentaciji niso bila določena merila v točkovnih lestvicah, zato je naročnik lahko vrednotil ponudbe v odstotkih oziroma procentualno. Ob tem se vlagatelj sklicuje tudi na odločitev Državne revizijske komisije, ki je podana v sklepu, št. 018-242/00-22-84, z dne 11.01.2001. Vlagatelj navaja, da lahko naročnik odstopanja od možnih najvišjih vrednosti ovrednoti le v odstotkih, ne pa po formuli, ki je bila naknadno določena in ni bila navedena v razpisni dokumentaciji.
Po pregledu dokumentacije iz spisa, navedb vlagatelja in naročnika, Državna revizijska komisija ugotavlja, da je zahtevek za revizijo utemeljen iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.
Državna revizijska komisija je pri presoji zahtevka za revizijo upoštevala določilo drugega odstavka 19. člena ZRPJN, ki določa: "Državna revizijska komisija odloča v mejah zahtevka upravičenega predlagatelja. V primeru kršitev temeljnih načel javnega naročanja izvede vse dokaze, za katere meni, da bodo prispevali k razjasnitvi zadeve in k zakoniti in pravilni odločitvi."
Državna revizijska komisija je v postopku oddaje javnega naročila preverila, ali je zahtevek za revizijo dopusten in ali je vlagatelj aktivno legitimiran za vložitev zahtevka. Vlagatelj ima kot ponudnik, ki je oddal ponudbo, v skladu z 9. členom ZRPJN interes za dodelitev naročila in bi mu bila lahko povzročena škoda zaradi ravnanja naročnika, ki se v zahtevku navaja kot kršitev naročnika v postopku oddaje javnega naročila, zato je ta aktivno legitimiran kot stranka v postopku in upravičen do vložitve revizijskega zahtevka.
Državna revizijska komisija pritrjuje naročniku, da lahko ponudniki vložijo zahtevek za revizijo glede meril za ocenjevanje ponudb najkasneje do odločitve naročnika o dodelitvi naročila. Peti odstavek 12. člena ZRPJN uveljavlja načelo hitrosti, ki je eno izmed temeljnih načel javnega naročanja, katerega namen je čim hitrejša rešitev spora, ki izhaja iz postopka oddaje javnega naročila (tretji odstavek 3. člena ZRPJN). Določba od vlagatelja zahtevka za revizijo zahteva posebno skrbnost pri spremljanju morebitnih kršitev naročnika. S tem je omejena možnost taktiziranja zainteresiranih ponudnikov za dodelitev naročila, ki bi čakali na morebitno ugodnost odločitve naročnika in šele kasneje izrazili nestrinjanje s prejšnjim ravnanjem naročnika. Kljub temu pa se na določbo petega odstavka 12.člena ZRPJN ni mogoče sklicevati v primeru, ko iz vrednotenja ponudb ni mogoče presoditi objektivnosti le-tega, zato je Državna revizijska komisija v nadaljevanju presojala revizijske navedbe, ki se nanašajo objektivnost ocenjevanja ponudb. Naročnik je v 10. členu Navodil ponudnikom za izdelavo ponudbe, ki so sestavni del razpisne dokumentacije določil: "Merila, ki bodo uporabljena pri ocenjevanju ponudb in pri izbiri najugodnejše ponudbe:
- cena (najnižja cena ni nujno najugodnejša ponudba) - 60 točk,
- kvaliteta storitev, pri čemer bo v prvi vrsti upoštevana kvaliteta storitev glede na zahteve naročnika (dokazila o ustrezni tehnični opremljenosti za čiščenje linoleja, sintetičnih talnih oblog in kamna) - 20 točk in potrdilo o izpolnjevanju zahtev za vodenje in zagotavljanje kakovosti (npr. ISO 9000), ki ne sme biti starejše od enega leta - 5 točk,
- predložitev referenc o opravljanju in časovnem trajanju čiščenja v vzgojno-izobraževalnih in raziskovalnih ustanovah za časovno obdobje zadnjih treh let - 20 točk."
Glede na zgornji opis meril, Državna revizijska komisija ugotavlja, da naročnik meril za izbiro najugodnejše ponudbe ni ovrednotil in določil načina njihove uporabe kot to določa 50. člen ZJN-1, ki v drugem odstavku navaja: "Merila, po katerih naročnik izbira najugodnejšo ponudbo, morajo biti v razpisni dokumentaciji opisana in ovrednotena. Merila ne smejo biti diskriminatorna in morajo biti smiselno povezana z vsebino javnega naročila in morajo prispevati k nediskriminatornemu razvrščanju ponudb." Naročnik je ocenjevanje ponudb pri merilu "cena" izvedel na način, da je ponudbi z najnižjo ponudbeno ceno (14.340.000,00 SIT) dodelil maksimalno število točk pri tem merilu, to je 60 točk. Ponudba z najvišjo ponudbeno ceno (16.800.000,00 SIT) pa je pri merilu "cena" prejela 0 točk. Po izračunu razlike med najvišjo in najnižjo ponudbeno ceno, ki znaša 2.460.000,00 SIT, je naročnik vlagateljevi ponudbi (14.988.000,00 SIT) pri navedenem merilu dodelil 45 točk, ker je ponudbena cena vlagateljeve ponudbe višja od najnižje ponujene cene za 648.000,00 SIT, kar zanaša 26 % razlike med najnižjo in najvišjo ponudbeno ceno, zato je vlagateljeva ponudba pri merilu "cena" prejela za 26 % manj točk od ponudbe izbranega ponudnika (74 % od 60 točk). Pri ostalih merilih pa je naročnik vsem trem ponudbam dodelil maksimalno možno število točk (40 točk), vlagateljeva ponudba in ponudba ponudnika â?? pa sta prejeli še 5 točk, ker vsebujeta tudi ustrezno potrdilo o izpolnjevanju zahtev za vodenje in zagotavljanje kakovosti. Naročnik je z načinom opredelitve meril dopustil možnost subjektivnega ocenjevanja, saj ni določil načina uporabe meril tako, da bi bilo nedvoumno jasno, kako bo ocenjeval ponudbe pri posameznem merilu znotraj opredeljenega razpona točk. Pri merilu "cena" je naročnik samo navedel največje možno število točk, ki ga v okviru tega merila lahko doseže posamezna ponudba, ni pa opredelil na kakšen način bo določil višino točk za konkretno ponudbeno vrednost. Naročnik je nadalje pri merilu "kvaliteta storitev" prav tako določil največje možno število točk pri tem merilu ter dodal, da bo v prvi vrsti upoštevana kvaliteta storitev glede na zahteve naročnika (dokazila o ustrezni tehnični opremljenosti za čiščenje linoleja, sintetičnih talnih oblog in kamna), ni pa določil kaj je ustrezna tehnična opremljenost za čiščenje linoleja, sintetičnih talnih oblog in kamna oziroma kakšno dokazilo je potrebno priložiti, da bo ponudba ocenjena z 20 točkami ali z določenim številom točk znotraj razpona med 20 in 0 točk. Pri podmerilu v okviru navedenega merila je naročnik na jasen in nedvoumen način določil, da bodo ponudbe, ki vsebujejo potrdilo o izpolnjevanju zahtev za vodenje in zagotavljanje kakovosti (npr. ISO 9000), ki ne sme biti starejše od enega leta, prejele 5 točk, zato je bilo pri tem merilu zagotovljeno objektivno ocenjevanje ponudb. Naročnik je nadalje pri merilu "reference" določil največje možno število točk pri tem merilu ter zahteval predložitev referenc o opravljanju in časovnem trajanju čiščenja v vzgojno-izobraževalnih in raziskovalnih ustanovah za časovno obdobje zadnjih treh let, ni pa določil koliko referenc o opravljanju čiščenja v vzgojno-izobraževalnih in raziskovalnih ustanovah mora navesti ponudnik in za kakšno časovno trajanje, da bo ponudba ocenjena z 20 točkami ali z določenim številom točk znotraj razpona med 20 in 0 točk. Državna revizijska komisija zato tudi ni mogla preveriti objektivnosti vrednotenja ponudb, oziroma ni mogla presoditi, ali je ocena vlagateljeve ponudbe in ponudbe izbranega ponudnika po opredeljenih merilih pravilna. Državna revizijska komisija poudarja, da je naročnik sicer avtonomen pri določanju meril, vendar morajo biti merila tako določena, opisana in ovrednotena, da zagotavljajo objektivno vrednotenje ponudb ter s tem tudi presojo pravilne izbire najugodnejšega ponudnika.
S svojim ravnanjem je naročnik kršil tudi načelo transparentnosti, ki je eno najpomebnejših temeljnih načel javnega naročanja, preko katerega se zagotavlja uresničevanje drugih načel javnega naročanja. Spoštovanje tega načela je še zlasti pomembno pri določanju meril, ki morajo biti zainteresiranim ponudnikom poznana vnaprej, hkrati morajo imeti ponudniki možnost, da preverijo vsako fazo oddaje javnega naročila ter pravilnost vodenja postopka oddaje javnega naročila, še zlasti postopek vrednotenja ponudb in izbire najugodnejše ponudbe.
Glede na zgoraj zapisano Državna revizijska komisija ocenjuje vlagateljev očitek, da je naročnik kršil ZJN-1, kot utemeljen. Ker naročnik v razpisni dokumentaciji ni opredelil meril na način, da bi bilo omogočeno objektivno ocenjevanje ponudb, Državna revizijska komisija ugotavlja, da nepravilnosti pri izbiri najugodnejše ponudbe za čiščenje poslovnih prostorov ni mogoče sanirati, zato je skladno z drugo alineo prvega odstavka 23. člena ZRPJN v celoti razveljavila postopek oddaje predmetnega javnega naročila. Ob tem Državna revizijska komisija dodaja, da se vlagatelj se v zahtevku za revizijo sklicuje tudi na odločitev Državne revizijske komisije o zatrjevanih kršitvah ZJN-1 pri ocenjevanju ponudb, ki je podana v sklepu, št. 018-242/00-22-84, z dne 11.01.2001. Državna revizijska komisija ugotavlja, da se pri reviziji postopka oddaje predmetnega javnega naročila ni mogoče sklicevati na ugotovitve iz navedenega sklepa, saj so bila merila za ocenjevanje ponudb v postopku oddaje javnega naročila na katerega se sklicuje vlagatelj izražena v odstotkih in ne v točkah, kot je temu primer v postopku oddaje javnega naročila, zoper katerega je vložen zahtevek za revizijo.
S tem je odločitev Državne revizijske komisije utemeljena.
POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Zoper odločitev Državne revizijske komisije ni rednega ali izrednega pravnega sredstva, možna pa je tožba pred pristojnim sodiščem za uveljavitev povrnitve škode od naročnika (člen 23/3 ZRPJN).
V Ljubljani, dne â??
â??