018-153/03

Sklep

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št.: 78/99, 90/99, 110/02, v nadaljevanju: ZRPJN) po â??..v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje javnega naročila male vrednosti za zamenjavo oken in zunanjih senčil na občinski stavbi v â?? in na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložilo podjetje â?? (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika â??. (v nadaljevanju: naročnik), dne â??

odločila:

1. Zahtevek za revizijo se zavrne kot neutemeljen.

2. Zahteva za povrnitev stroškov revizijskega postopka se zavrne kot neutemeljena.

Obrazložitev:

Naročnik je dne 05.05.2003 sprejel sklep o pričetku postopka oddaje javnega naročila male vrednosti za zamenjavo oken in zunanjih senčil na občinski stavbi. Naročnik je s sklepom, št. 403-06-0005/2003, z dne 10.06.2003 (kot sestavni del tega sklepa so ponudniki prejeli tudi zapisnik o ponovnem vrednotenju ponudb, št. 403-06-0005/2003, z dne 13.06.2003), ponudnike obvestil, da je izvedbo predmetnega javnega naročila oddal podjetju â??.. (v nadaljnjem besedilu: izbrani ponudnik)

Vlagatelj je dne 04.07.2003 vložil zahtevek za revizijo, v katerem navaja, da je bila odločitev o izbiri ponudnika sprejeta vsaj tri dni pred ponovnim vrednotenjem ponudb, kar pomeni, da je bil izbrani ponudnik izbran vnaprej, zapisnik o ponovnem vrednotenju pa je tako samo blagoslov za nezakonito ravnanje naročnika.
Vlagatelj še navaja, da ni predložil samo ene reference, kot izhaja iz zapisnika o ponovnem vrednotenju ponudb. Reference je vlagatelj prejel po faksu in kot takšne so povsem verodostojne listine za izkazovanje referenčnih poslov. Faksirani dopisi imajo tako v poslovnem kot v upravnem poslovanju moč dokazne listine in se uporabljajo z enakim učinkom kot izvirniki. Sicer pa oblika dokazila, s katerim se dokazujejo reference, ne more biti kriterij za odločanje o izbiri ponudnika, pač pa je skladno s 43. členom Zakona o javnih naročilih (Uradni list RS št. 39/00 in 102/00; v nadaljevanju: ZJN-1) važna vrsta in število referenc. Navedeno izhaja, kot navaja vlagatelj, tudi iz 173 člena ZUP, katerega kršitev sicer vlagatelj podredno navaja. O veljavnosti predloženih listin se odloča že v fazi odpiranja ponudb, ki pa jo je vlagatelj uspešno prestal. Vlagateljeva ponudba je bila pravilna tudi glede na določbe tč. 18. čl. 3/1 in čl. 76/2 ZJN-1. Vlagatelj navaja, da je sodeloval že v večjem številu javnih razpisov, kjer naročniki niso zavračali referenc, poslanih po faksu, zato meni, da je stališče naročnika v zvezi s tem zgolj njegova kaprica, ki v predpisih nima opore.
Vlagatelj predlaga razveljavitev izpodbijanega sklepa in zahteva povrnitev stroškov revizijskega postopka.

Naročnik zahtevek za revizijo zavrača kot neutemeljenega (dokument št. 403-06-0005/2003, z dne 04.07.2003) in uvodoma pojasnjuje, da je pri izpodbijanem sklepu prišlo do napake v zapisu datuma, ki jo je naročnik po vlagateljevemu opozorilu odpravil že s sklepom o popravku izpodbijanega sklepa.
Naročnik v nadaljevanju navaja, da je vlagatelj predložil eno samo originalno referenco, ki jo je naročnik upošteval v fazi ocenjevanja, saj je bilo v skladu z razpisno dokumentacijo potrebno predložiti originalne dokumente, kar pa faksirani dokumenti vsekakor niso, ker je pri le-teh možno ponarejanje podpisov, žigov in drugih podatkov. Če je vlagatelj menil, da določen kriterij ocenjevanja ponudbe iz razpisne dokumentacije ni ustrezen, bi lahko iz tega razloga vložil revizijski zahtevek, kar pa vlagatelj ni storil. Vlagateljevo sklicevanje na določbi 3. in 76. člen ZJN-1 je v obravnavani zadevi nepotrebno, saj je naročnik štel njegovo ponudbo kot pravilno.

Naročnik je vlagatelja v skladu s 17. členom ZRPJN pozval, naj ga v treh dneh od prejema sklepa pisno obvesti, ali bo nadaljeval postopek pred Državno revizijsko komisijo ali zahtevek za revizijo umika.

Vlagatelj je naročnika dne 14.07.2003, z dopisom obvestil, da bo nadaljeval postopek pred Državno revizijsko komisijo. Vlagatelj v celoti vztraja pri vseh svojih navedbah iz zahtevka za revizijo in dodaja, kakor sledi.
Vlagatelj trdi, da v izpodbijani naročnikovi odločitvi ni določen datum 19.06.2003, ker v dokumentih, ki se nanašajo na obravnavano zadevo ni zakonite podlage za takšno trditev.
Sklep se sklicuje na telefonično mnenje Državne revizijske komisije, kar je po vlagateljevem mnenju pravno nevzdržno, saj se v instančnih postopkih ni dopustno sklicevati na mnenja drugih organov, sploh pa ne, ker ta organ ni niti vpogledal v spise obravnavane zadeve. V skladu s slovensko pozitivno zakonodajo ni dopustno mešati procesnih in vsebinskih vprašanj, vrsta oz. oblika dokazila pa ne sme biti predmet vsebinske presoje. Reference, ki jih je naročnik prejel od vlagatelja po faksu so povsem verodostojne listine za izkazovanje le-teh. Izvajanje naročnika, ki je zapisal, da se vlagatelj lahko pritoži na razpisno dokumentacijo pa je po vlagateljevem mnenju nerazumljivo, saj bi bilo k takšni trditvi potrebno obrazložiti, ali je razpisna dokumentacija vsebovala pravni pouk o pravici do pritožbe.
Naročnik mora z vlagateljem komunicirati na način, ki ga določa zakon. V konkretni zadevi pa naročnik neformalno diskreditira vlagatelja (ker je v revizijskem zahtevku pomotoma navedel datum 02.06.2003 namesto pravilnega datuma 02.07.2003, kar pa na odločanje v tej zadevi v ničemer ne vpliva) in mu sporoča, da bi njegov zahtevek za revizijo lahko celo zavrgel. Takšno ravnanje pa ni mogoče razumeti drugače kot pritisk na vlagatelja, da bi umaknil zahtevek za revizijo.

Naročnik je Državni revizijski komisiji z dopisom, z dne 21.07.2003, odstopil v odločanje zahtevek za revizijo predmetnega javnega naročila z dokumentacijo.

Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu ter proučitvi utemeljenosti navedb vlagatelja in naročnika, je Državna revizijska komisija v skladu s prvim odstavkom 23. člena ZRPJN odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.

Državna revizijska komisija je v postopku oddaje javnega naročila preverila, ali je zahtevek za revizijo dopusten in ali je vlagatelj aktivno legitimiran za vložitev zahtevka. Vlagatelj ima kot ponudnik, ki je oddal ponudbo, v skladu z 9. členom ZRPJN, interes za dodelitev naročila in bi mu bila lahko povzročena škoda zaradi ravnanja naročnika, ki se v zahtevku navaja kot kršitev naročnika v postopku oddaje javnega naročila, zato je aktivno legitimiran kot stranka v postopku in upravičen do vložitve revizijskega zahtevka.

Državna revizijska komisija je pri presoji zahtevka za revizijo upoštevala določilo drugega in tretjega odstavka 19. člena ZRPJN, ki določata: (2) â"śDržavna revizijska komisija odloča v mejah zahtevka za revizijo. Državna revizijska komisija odloča, ob upoštevanju meja zahtevka za revizijo, tudi o kršitvah, za katere vlagatelj ni vedel ali ni mogel vedeti, pa so vplivale na odločitev naročnika o dodelitvi naročnika. (3) V primeru kršitev temeljnih načel javnega naročanja izvede vse dokaze, za katere meni, da bodo prispevali k razjasnitvi zadeve in k zakoniti in pravilni odločitvi.â"ś

Naročnik je obravnavano javno naročilo oddal po postopku za oddajo naročil male vrednosti. Postopek za oddajo naročila male vrednosti je postopek oddaje javnega naročila, katerega ocenjena vrednost je nižja od vrednosti, določene v 15. členu Zakona o izvrševanju proračuna Republike Slovenije za leto 2003 in 2004 (Uradni list RS, št. 118/02; v nadaljevanju: Zakon o izvrševanju proračuna), od katere dalje je potreben javni razpis (prvi odstavek 124. člena ZJN-1). Če je torej vrednost konkretnega javnega naročila nižja od z zakonom določenega vrednostnega praga, se naročilo ne odda po splošnih pravilih zakona, ampak po pogojih, določenih v 3.5. poglavju ZJN-1 (Oddaja naročila male vrednosti). Namen posebne ureditve naročil male vrednosti je (iz razlogov ekonomičnosti) razbremeniti naročnika vrste formalnosti, ki sicer veljajo v postopkih javnega naročanja. Pri naročilih male vrednosti zato zakon odstopa od splošnih načel - predvsem javnosti in s tem povezanega zagotavljanja konkurence med ponudniki. Odstopanje je utemeljeno z ekonomskimi razlogi, saj bi pri nakupih blaga, storitev in gradenj manjše vrednosti stroški izvedbe postopka oddaje javnega naročila lahko dosegli ali celo presegli vrednost samega nakupa. Po drugi strani je pri zakonskem urejanju javnih naročil male vrednosti upoštevana tudi narava tovrstnih naročil, ki so praviloma takšna, da zahtevajo hitro ukrepanje (tekoče oziroma sprotne nabave, nadomestni nakupi, manjša vzdrževalna dela ipd.). Pri oddaji javnih naročil male vrednosti zato zakon načeloma ne posega v notranja razmerja naročnikov, oziroma ta razmerja ureja le v toliko, kolikor je to nujno potrebno zaradi varstva javnih koristi. ZJN-1 v zvezi z naročili male vrednosti določa le, da mora naročnik sprejeti notranji predpis o oddaji tovrstnih naročil (125. člen) in mu nalaga dolžnost, da vodi evidence o sklenjenih pogodbah (126. člen). Če naročniku notranjega predpisa nima, mora tudi naročila malih vrednosti oddajati po splošnih pravilih zakona.
V obravnavanem primeru se torej postopek oddaje javnega naročila male vrednosti vodi v skladu z Navodili za oddajo javnih naročil male vrednosti v â?? (št. 018-01-0002/2001, z dne 15.04.2003 in v skladu s pripadajočo razpisno dokumentacijo za oddajo predmetnega javnega naročila. Konkretne zahteve naročnika, ki se nanašajo na sodelovanje v obravnavanem postopku oddaje javnega naročila oziroma zahteve v zvezi s pripravo ponudb in vsebino ponudbene dokumentacije so določene v navodilih ponudnikom za izdelavo ponudbe.

V obravnavani revizijski zadevi je med strankama spor v tem, da si vsaka po svoje razlagata obveznost upoštevanja naročnikovih zahtev iz razpisne dokumentacije. Medtem, ko vlagatelj trdi, da bi mu moral naročnik priznati in/ali temu primerno oceniti vse posredovane referenčne posle (ne glede na to, da jih je poslal po faksu), pa naročnik meni, da je vlagatelj z nepredložitvijo referenčnih poslov na originalnih dokumentih, ravnal v nasprotju z navodili iz razpisne dokumentacije in mu posledično ni priznal (in/ali podelil točk) za tiste reference, ki jih je prejel po faksu.
Naročnik je v navodilih ponudnikom za izdelavo ponudbe v 3. točki zapisal, da bo ponudba pravilna, če bo ponudnik predložil v tej točki vrsto dokumentov, in med njimi v točki j - reference za izvajanje tovrstnih del. V isti točki je naročnik ponudnike izrecno opozoril, da morajo biti vsa navedena potrdila in dokazila originali (torej tudi dokumenti iz točke j), ni pa potrebno, da so overjeni pri notarju in naj ne bodo starejši od treh mesecev.
Kot je razvidno iz vlagateljeve ponudbene dokumentacije, le-ta ni v celoti sledil prej navedeni zahtevi naročnika. Vlagatelj je namreč dokumente iz katerih izhajajo referenčni posli (razen enega, ki ga je predložil v originalu) naročniku posredoval po faksu.
Ob zgoraj opisanem dejanskem stanju je potrebno pritrditi naročniku v tem, da vlagatelj ni (v celoti) sledil zgoraj navedeni naročnikovi zahtevi, saj je od 6 predloženih referenčnih poslov, le enega oddal v originalu. Ker je torej vlagatelj ravnal v nasprotju z naročnikovimi navodili in referenčne posle (razen enega) naročniku posredoval v obliki faks sporočil, je naročnik ravnal povsem pravilno in/ali v skladu z lastnimi navodili iz razpisne dokumentacije, ko je v fazi ocenjevanja vlagatelju priznal in/ali upošteval le en referenčen posel in mu posledično pri merilu "reference" podelil (le) eno točko.
Naročnik je namreč v 7. točki navodil ponudnikom za izdelavo ponudb zapisal, da bo ponudbe ocenjeval na podlagi treh meril, in sicer cene (80%), garancije (10%) in referenc (10%). Pri merilu reference je zapisal, da dobi ponudnik za eno potrjeno referenco v vrednosti več kot 1 mio SIT 1 točko, do treh ponujenih referenc v vrednosti nad 1 mio SIT 3 točke, do pet potrjenih referenc v vrednosti nad 1 mio SIT 5 točk in za ponujenih (nad) pet referenčnih poslov v vrednosti nad 1 mio SIT 10 točk.
Naročnikova navodila iz razpisne dokumentacije vežejo tako ponudnike pri pripravi ponudb, kot tudi naročnika tekom celotnega postopka oddaje javnega naročila. Pri oddaji javnih naročil je namreč potrebno upoštevati, da so postopki izredno formalni in strogi, vztrajanje pri strogih pravilih postopka pa ima vsekakor določen pomen in tehtne razloge. Predvsem se želi na ta način vsem zainteresiranim ponudnikom zagotoviti v postopku enakopraven položaj in preprečiti možnost diskrecijskega odločanja naročnika in tako vnaprej preprečiti možne zlorabe. V zvezi z obravnavano revizijsko navedbo Državna revizijska komisija še pripominja, da je okoliščina, ki se nanaša na predložitev referenčnih poslov, določena kot merilo, merilo pa se (za razliko od pogoja) vrednoti glede na to v kolikšni meri je izpolnjeno (11. točka prvega odstavka 3. člena ZJN-1). Razpisna dokumentacija je strukturirana tako, da četudi posamezno merilo ni izpolnjeno (v obravnavanem primeru je predložena le en originalen dokument z izkazano referenco), je ponudba še vedno pravilna (naročnik je kot pravilno obravnaval tudi vlagateljevo ponudbo) in se kot takšna tudi ocenjuje. Ker so bile torej reference določene kot merilo, je naročnik s tem, ko je vlagateljevo ponudbo obravnaval kot pravilno in jo uvrstil v ocenjevanje po vnaprej določenih merilih, ravnal popolnoma v skladu z ZJN-1. Naročnik je hkrati ravnal tudi skladno s četrtim odstavkom 50. člena. ZJN-1, saj je pri ocenjevanju pri zadevnem merilu (in pri vseh ostalih merilih) uporabil takšen način, kot ga je vnaprej napovedal v razpisni dokumentaciji in posledično vlagatelju za predložen (le) en originalen dokument z izkazanim referenčnim poslom nad 1 mio SIT (ki ni bil starejši od treh mesecev) podelil eno točko.
Sprejeti stališče, po katerem bi lahko ponudnik zgolj na podlagi lastne presoje in v nasprotju z naročnikovimi navodili iz razpisne dokumentacije, odločal in/ali določal, na kakšen način bo izkazoval izpolnjevanje merila za ocenitev ponudb pa bi v obravnavanem primeru pomenilo ne le kršitev četrtega odstavka 50. člena ZJN-1, temveč tudi poseg v načelo enakopravnosti ponudnikov, ki je uzakonjeno v 7. členu ZJN-1.
V zvezi s tem je potrebno opozoriti vlagatelja, da je ponudnik tisi, ki je odgovoren za oddajo takšne ponudbe, ki v celoti ustreza naročnikovim zahtevam iz razpisne dokumentacije. Naročnik na podlagi prvega odstavka 54. člena sicer lahko zahteva od ponudnikov dodatna pojasnila, da bi si pomagal pri pregledu, vrednotenju in primerjavi ponudb, vendar pa pri tem ne sme zahtevati, dovoliti ali ponuditi kakršnekoli spremembe vsebine ponudbe. Navedeno določilo je potrebno razumeti tako, da naročnik med postopkom pregledovanja in ocenjevanja ponudbe ne sme pozvati k dopolnitvi ponudbe s podatkom (in/ali z manjkajočo vsebino), ki ga ponudnik, kljub temu, da je bil le-ta izrecno zahtevan, ponudbi ni priložil oziroma je le-tega priložil nepravilno. Z opisanim ravnanjem bi naročnik naknadno pozvanega ponudnika obravnaval bolj ugodno od preostalih ponudnikov in bi tako kršil tudi načelo enakopravnosti vseh ponudnikov v postopku oddaje javnega naročila (7 člen ZJN-1).
Sicer pa je imel vlagatelj možnost, da bi naročnika v zvezi z zgoraj navedenim spornim vprašanjem zaprosil za pojasnila. Možnost zahtevati takšna pojasnila ureja tretji odstavek 25. člena ZJN-1, kjer je določeno, da če kateri koli ponudnik zahteva v zvezi s pripravo ponudbe kakršno koli dodatno obvestilo ali pojasnilo, mora to zahtevati v pisni obliki najkasneje pet dni pred potekom roka za predložitev ponudb, naročnik pa mora v najkrajšem času posredovati pisni odgovor, pri čemer mora isto obvestilo istočasno posredovati tudi vsem ostalim ponudnikom, ki so prejeli razpisno dokumentacijo. Na prej opisano možnost je bil vlagatelj izrecno opozorjen v 5. točki navodil ponudnikom za izdelavo ponudb, a je kot izhaja iz dokumentacije iz spisa ni izkoristil.

Vlagateljevemu očitku, ki se nanaša na datuma iz zapisnika o ponovnem vrednotenju ponudbâ??.. (dokument št. 403-06-0005/2003, z dne 13.06.2003) in iz sklepa in obrazloženega obvestila (dokument št. 403-06-0005/2003, z dne 10.06.2003) je potrebno pritrditi, vendarle pa je potrebno istočasno ugotoviti ne le, da je naročnik svojo napako z izdajo popravnega sklepa odpravil, temveč tudi, da opisana napaka ni v vzročni zvezi z izbiro najugodnejše ponudbe in da ni vplivala na pravice in pravne koristi ponudnikov. Sicer pa Državna revizijska komisija v zvezi s tem sprejema naročnikova navajanja (ki poudarja, da do takšnih napak prihaja zaradi uporabe računalniške tehnike, ki omogoča ponovno uporabo besedil), in še pripominja, da je (edino) logično, da naročnik ponudbe najprej oceni na podlagi vnaprej določenih meril za izbiro najugodnejše ponudbe in (šele) potem izbere najugodnejšega ponudnika in/ali da se naročnikova odločitev o dodelitvi naročila lahko nanaša le na prej opravljeno fazo primerjave in ocenjevanja ponudb in (nikakor) ne obratno.

Kar se tiče vlagateljevega očitka, da razpisna dokumentacija ni vsebovala pravnega pouka, Državna revizijska komisija opozarja vlagatelja na prvi odstavek 12. člena ZRPJN, ki določa, da se zahtevek za revizijo lahko vloži v vseh stopnjah postopka ooddaje javnega naročila, zoper vsako ravnanje naročnika in na peti odstavek istega člena (ki je sicer izjema od prej navedene zakonske možnosti), ki določa, da vlagatelj po sprejemu odločitve o dodelitvi naročila oziroma o priznanju sposobnosti ponudnika ne more navajati kršitev, ki so mu bile ali bi mu morale znane pred prejemom te odločitve naročnika, pa kljub temu ni vložil zahtevka za revizijo že pred sprejemom odločitve naročnika o dodelitvi naročila oziroma o priznanju sposobnosti.
Če bi torej vlagatelj imel kakšnekoli pomislike zoper razpisno dokumentacijo (del katere je tudi naročnikova zahteva po predložitvi originalnih dokumentov) bi torej lahko (do prejema odločitve o dodelitvi naročila) kadarkoli vložil revizijski zahtevek, po prejemu odločitve pa tovrstni ugovori ne bi bili (več) mogoči (argumentacija petega odstavka 12. člena).

Čeprav navedeno v nadaljevanju ne vpliva na odločitev v obravnavani revizijski zadevi pa Državna revizijska komisija kljub temu opozarja naročnika (v zvezi z njegovim sklicevanjem na telefonsko mnenje, ki naj bi ga prejel naročnik od predstavnika Državne revizijske komisija), da so pristojnosti Državne revizijske komisije omejene na zagotavljanje pravnega varstvo ponudnikov v vseh stopnjah oddaje javnih naročil (4. člen ZRPJN), zato kakršnokoli telefonske informacije, ki naj bi jih naročnik prejel od predstavnika Državne revizijske komisije, ni mogoče šteti kot pravno relevantne, saj jim veljavna zakonodaja s področja javnih naročil ne daje nobenega pravnega pomena in/ali jim ne določa nikakršnih pravnih posledic. Sicer pa je Državna revizijska komisija tekom obravnavanega revizijskega postopka preverila (tudi) naročnikova navajanja (le-ta izhajajo iz sklepa in obrazloženega obvestila), da mu je Urad za javna naročila, glede njegove zahteve po predložitvi originalnih dokumentov (torej tudi dokumentov, ki se nanašajo na izkazovanje referenčnih poslov na originalnih dokumentih), posredoval ustno informacijo in ugotovila, da na Uradu za javna naročila razpolagajo z uradnim zaznamkom, da je bila takšna informacija v zvezi s tem naročniku sporočena ustno.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije pod točko 1. izreka tega sklepa.

Vlagatelj zahtevka za revizijo je v skladu z 22. členom ZRPJN zahteval povračilo stroškov, nastalih z revizijo. Ker Državna revizijsko komisija zahtevku ni ugodila, je bilo potrebno zavrniti tudi zahtevo za povračilo priglašenih stroškov revizijskega postopka.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije pod točko 2. izreka tega sklepa.


POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Po končanem postopku pred Državno revizijsko komisijo je sodno varstvo zagotovljeno v postopku povračila škode pred sodiščem splošne pristojnosti (člen 23/5 ZRPJN).


V Ljubljani, dne â??

Natisni stran