018-106/03

Sklep

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št. 78/99, 90/99 in 110/02; v nadaljevanju: ZRPJN) po â??..v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje javnega naročila za varovanje - izvajanje fizičnega varovanja parkirišča za tovorna vozila â??.. in pobiranje parkirnine ter na podlagi zahtevka za revizijo postopka javnega naročila, ki ga je vložilo podjetje â??â??. (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika â??. (v nadaljevanju: naročnik), dne â??..

odločila:

Zahtevku za revizijo se ugodi in se razveljavi odločitev naročnika o izbiri najugodnejšega ponudnika, kot izhaja iz obvestila o oddaji naročila štev. â??., z dne â??. oziroma popravka, štev. â??., z dne â??.. .

Obrazložitev:

Naročnik je dne â??. v Uradnem listu RS, štev. â??., pod številko objave â??., objavil javni razpis za oddajo javnega naročila za varovanje - izvajanje fizičnega varovanja parkirišča za tovorna vozila na â??..in pobiranje parkirnine.

Naročnik je dne â??. izdal obrazloženo obvestilo, štev. â??., iz katerega je razvidno, da je kot najugodnejšega ponudnika izbral podjetje â??.(v nadaljevanju: izbrani ponudnik). Dne â??. je naročnik izdal popravek obrazloženega obvestila.

Vlagatelj je dne â?? z dopisom zaprosil za vpogled v ponudbeno dokumentacijo izbranega ponudnika, naročnik pa mu je dne â??. poslal odgovor, v katerem sporoča, da vpogled v ponudbeno dokumentacijo, na podlagi 74. člena Zakona o javnih naročilih (Uradni list RS, št. 39/00 in 102/00; v nadaljevanju: ZJN-1) ni možen, ker bi z vpogledom razkrili ponudnikove poslovne skrivnosti. Vlagatelj je dne â??. z dopisom ponovno zaprosil za vpogled v delu, ki je bil javno obravnavan na odpiranju ponudb. Naročnik je dne â?? vlagatelju z dopisom sporočil, da mu bo v skladu z 8. členom in 1. odstavkom 74. člena ZJN-1 omogočil vpogled v ponudbeno dokumentacijo izbranega ponudnika, vendar le v delu, ki se nanaša na obrazec št. 9 - Predračun.

Vlagatelj je dne â??. vložil zahtevek za revizijo, katerega je naročnik s sklepom, štev. â??., z dne â??., zavrnil, vlagatelj pa je naročnika dne â??., skladno s 1. odstavkom 17. člena ZRPJN, obvestil, da bo nadaljeval postopek pred Državno revizijsko komisijo.

Državna revizijska komisija je dne â??. sprejela sklep, štev. â??., s katerim je zahtevku za revizijo ugodila tako, da se vlagatelju omogoči vpogled v ponudbeno dokumentacijo izbranega ponudnika skladno z napotki v obrazložitvi cit. odločitve, v ostalem pa je zahtevek za revizijo zavrnila kot neutemeljen.

Naročnik je z dopisom, štev. â??., z dne â??., vlagatelja pozval, da si lahko dne â??., ob prisotnosti strokovne službe naročnika, ogleda ponudbeno dokumentacijo izbranega ponudnika. Dne â??. je vlagatelj vpogledal v ponudbeno dokumentacijo izbranega ponudnika.

Dne â??. je vlagatelj vložil zahtevek za revizijo, v katerem navaja, da je ob vpogledu v ponudbeno dokumentacijo izbranega ponudnika ugotovil kršitve, ki mu poprej zaradi naročnikovega ravnanja niso bile znane in tako ni mogel prej uveljavljati učinkovitega pravnega varstva. Vlagatelj opozarja, da je v 1.2. točki razpisne dokumentacije navedeno, da mora ponudba veljati 70 dni ter da ponudba izbranega ponudnika nima roka določene veljavnosti, kar po vlagateljevem mnenju pomeni, da ni pravilna. Vlagatelj opozarja tudi, da garancija za resnost ponudbe na obrazcu št. 11.1. nima navedenega datuma. Vlagatelj dalje opozarja, da je bilo v obrazec št. 4.1. razpisne dokumentacije potrebno vpisati seznam ključnega tehničnega osebja ter da je izbrani ponudnik v obrazec navedel dve imeni, ki pa po trditvah vlagatelja sploh nista zaposleni v â??... V obeh navedenih primerih gre po vlagateljevem mnenju za neizpolnjevanje zahtevanih pogojev iz razpisne dokumentacije, zaradi česar bi naročnik moral ponudbo izbranega ponudnika zavrniti. Vlagatelj opozarja na razliko med pojmoma merilo in pogoj v javnih naročilih ter na dejstvo, da se, če pogoj ni izpolnjen, ponudnika izloči iz postopka. Vlagatelj ugotavlja, da naročnik ni zavrnil ponudbe izbranega ponudnika kot nepravilne, temveč jo je celo ocenil kot najugodnejšo, s čimer je po njegovem mnenju kršil določbo 2. odstavka 76. člena ZJN-1 ter opozarja, da je zavrnitev nepravilne ponudbe naročnikova dolžnost in odločanje o tem ni prepuščeno njegovi osebni presoji. Vse navedeno pa po prepričanju vlagatelja predstavlja tudi potrditev njegovega suma, da naročnik pravilnost, primernost in sprejemljivost ponudb sploh ni ugotavljal, ampak je namesto tega v obrazloženem obvestilu navedel pri vsakem ponudniku zgolj to, da je priložil vse zahtevane dokumente in da ponudba v celoti izpolnjuje vse zahteve iz razpisne dokumentacije ter je kot taka pravilna. To pa pomeni, navaja vlagatelj, da je naročnik pravilnost ponudb vezal zgolj na seštevek priloženih zahtevanih dokumentov ne pa na njihovo vsebino. Glede na dejstvo, da izbrani ponudnik v svoji ponudbi nima določene veljavnosti ter da naročnik njegove ponudbe ni zavrnil, je s tem po prepričanju vlagatelja tudi postavil druge ponudnike v neenakopravni položaj, saj se za takšno ponudbo ne ve, od kdaj do kdaj velja. Vlagatelj opozarja, da je naročnik v razpisni dokumentaciji v točki 2.13. navedel, da morajo biti ponudbe veljavne do â??. ter da bi bile tako vse ponudbe, katerih veljavnost bi potekle pred navedenim datumom, nepravilne in zavrnjene. Prav iz tega razloga je po vlagateljevem mnenju potrebno šteti tudi ponudbe, ki nimajo določene veljavnosti, za nepravilne. Vlagatelj je prepričan, da je naročnik je s priznanjem takšne ponudbe povzročil kršitev načela enakopravnosti ponudnikov v smislu 1. odstavka in 2. odstavka 7. člena ZJN-l, saj so ponudniki, ki imajo zahtevan rok veljavnosti določen v ponudbi, v neenakopravnem položaju s ponudniki, ki tega roka nimajo določenega. Na koncu vlagatelj opozarja, da je naročnik za veljavnost ponudbe zahteval tudi prikaz strukture cene, za katero je zahteval, da je izražena v tolarjih in mora vsebovati davek na dodano vrednost, zahteval pa je tudi, da je ponudbena cena prodajna cena, ki zajema vse stroške in morebitne popuste na storitev. Vlagatelj navaja, da je izbrani ponudnik pri prikazu strukture cene navedel sledeče podatke: osnovna plača 75%, bruto plača 19%, oprema 3%, ostalo 3 %. Vlagatelj navedenega prikaza strukture cene ne razume, še zlasti to, kaj pomeni bruto plača 19%, ker se tudi osnovna bruto plača navaja vedno v bruto vrednosti in ker je bruto izplačana plača vedno višji znesek kot osnovna plača. Takšen prikaz je po vlagateljevem mnenju v nasprotju z naročnikovimi zahtevami v razpisni dokumentaciji, ki zahteva, da prodajna cena zajema vse stroške, navedeno pa je po prepričanju vlagatelja še toliko bolj pomembno, ker je naročnik v razpisni dokumentaciji navedel, da se bo pri izbiri najugodnejše ponudbe uporabilo edino merilo najugodnejša cena. Glede na nejasen prikaz strukture cene, bi si naročnik po mnenju vlagatelja sicer lahko pridobil od izbranega ponudnika dodatna pojasnila, vendar se je očitno zadovoljil z navedenimi podatki in s tem postavil v neenakopravni položaj druge ponudnike. Vlagatelj opozarja tudi, da določitev najnižje cene še ne pomeni, da je to najugodnejša cena, saj naročnik v razpisni dokumentaciji zahteva ponudbeno ceno, ki zajema vse stroške ter da prikaz strukture cene izbranega ponudnika ne nudi verodostojnih podatkov o vseh stroških, od izplačanih plač po veljavni kolektivni pogodbi, do stroškov opravljanja storitve in do davkov in prispevkov. Glede na vse navedeno vlagatelj zahteva, da naročnik razveljavi odločitev o izbiri najugodnejšega ponudnika, ki izhaja iz obrazloženega obvestila o oddaji javnega naročila z dne â??. in popravka z dne â??. ter da o izbiri najugodnejšega ponudnika ponovno odloči oziroma, če to ni mogoče, postopek oddaje javnega naročila zaradi poteka veljavnosti ponudb razveljavi in izvede nov postopek v skladu z ZJN-1.

Ker vlagatelj v 20-dnevnem roku od naročnika ni prejel odločitve o zahtevku za revizijo, je na podlagi 2. odstavka 16. člena ZRPJN, z dopisom, z dne â??., naročnika obvestil, da bo nadaljeval revizijski postopek pred Državno revizijsko komisijo.

Naročnik je v skladu z 2. odstavkom 17. člena ZRPJN, z dopisom, štev. â??., z dne â??., zahtevek za revizijo ter dokumentacijo v zvezi s postopkom oddaje predmetnega javnega naročila, odstopil v odločanje Državi revizijski komisiji. V omenjenem dopisu naročnik navaja, da ni sprejel odločitve o zahtevku za revizijo v roku, navedenem v 1. odstavku 16 člena ZRPJN. Naročnik dalje navaja, da so bile, ko je dne â??. prejel ponoven zahtevek za revizijo, vse ponudbe v skladu z opcijo veljavnosti ponudbe iz razpisa (70 dni) še vedno veljavne, vendar pa so dne â??., torej po štirih dneh, prenehale veljati. Naročnik opozarja, da zato postopek izbire ponudnika v nobenem primeru ne bi mogel biti zaključen do končne veljavnosti ponudb ter da bi naročnik v vsakem primeru moral izvesti nov postopek javnega naročanja.

Po pregledu razpoložljive dokumentacije o javnem naročilu ter proučitvi utemeljenosti navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija v skladu s 1. odstavkom 23. člena ZRPJN odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.

Državna revizijska komisija je v postopku oddaje javnega naročila preverila, ali je zahtevek za revizijo dopusten in ali je vlagatelj aktivno legitimiran za vložitev zahtevka. Vlagatelj ima kot ponudnik, ki je oddal ponudbo, v skladu s 1. odstavkom 9. člena ZRPJN interes za dodelitev naročila in bi mu bila lahko povzročena škoda zaradi ravnanja naročnika, ki se v zahtevku navaja kot kršitev naročnika v postopku oddaje javnega naročila, zato je ta aktivno legitimiran kot stranka v postopku in upravičen do vložitve revizijskega zahtevka.

Državna revizijska komisija je pri presoji zahtevka za revizijo upoštevala določila 2. in 3. odstavka 19. člena ZRPJN, ki določata: "(2.) Državna revizijska komisija odloča v mejah zahtevka za revizijo. Državna revizijska komisija odloča, ob upoštevanju meja zahtevka za revizijo, tudi o kršitvah, za katere vlagatelj ni vedel ali ni mogel vedeti, pa so vplivale na odločitev naročnika o dodelitvi naročila. (3.) V primeru kršitev temeljnih načel javnega naročanja izvede vse dokaze, za katere meni, da bodo prispevali k razjasnitvi zadeve in k zakoniti in pravilni odločitvi."

Državna revizijska komisija uvodoma ugotavlja, da je v predmetnem revizijskem postopku nastopil pravni položaj iz 2. odstavka 16. člena ZRPJN, ki določa, da v primeru, da vlagatelj zahtevka za revizijo v 20-ih dneh od dne, ko je naročnik prejel njegov popolni zahtevek za revizijo, ne prejme odločitve o zahtevku za revizijo (tako, da v celoti ali delno razveljavi postopek oddaje javnega naročila ali zavrne zahtevek za revizijo), vlagatelj lahko nadaljuje postopek pred Državno revizijsko komisijo. O nadaljevanju postopka pred Državno revizijsko komisijo mora vlagatelj zahtevka za revizijo obvestiti tudi naročnika. V obravnavanem primeru gre torej za molk organa, kar je pogoj za nastop procesne predpostavke za vsebinsko odločanje Državne revizijske komisije še pred (formalno) odločitvijo naročnika o vloženem zahtevku za revizijo. V 1. odstavku 16. člena ZRPJN je namreč med drugim določeno, da če naročnik ne sprejme svoje odločitve o zahtevku za revizijo v roku 20 dni od prejema le-tega, se šteje, da je zahtevek za revizijo zavrnil.

Državna revizijska komisija ugotavlja, da je v obravnavanem primeru potrebno pritrditi vlagatelju v tem, da ponudba izbranega ponudnika ne izpolnjuje vseh zahtev naročnika, ki jih je ta postavil v razpisni dokumentaciji ter da bi jo moral kot tako naročnik v skladu z določilom 2. odstavka 76. člena ZJN-1 kot nepravilno zavrniti.

Vlagatelj pravilno opozarja na dejstvo, da je naročnik v razpisni dokumentaciji z dne â??., v 1. poglavju (Povabilo k oddaji ponudbe), pod točko 1.2 izrecno zapisal zahtevo, da morajo ponudbe veljati 70 dni. Smiselno enaka zahteva izhaja tudi iz točke 2.13., kjer je določeno, da morajo biti ponudbe veljavne do â??..

Kot je razvidno iz ponudbene dokumentacije izbranega ponudnika, le-ta v svojo ponudbo ni predložil izjave o tem oziroma ni nikjer v ponudbi navedel do kdaj velja njegova ponudba, zato ni mogoče šteti, da njegova ponudba izpolnjuje zgoraj navedeno zahtevo naročnika. Ob navedenem je tako potrebno ugotoviti, da ponudba izbranega ponudnika ne izpolnjuje ene od izrecnih zahtev naročnika iz razpisne dokumentacije (točke 1.2 in 2.13.) ter jo kot tako ni mogoče obravnavati kot pravilno ponudbo v smislu določil ZJN-1. V skladu s pravili ZJN-1 je namreč pravilna samo tista ponudba, ki je pravočasna in za katero se po odpiranju ponudb, na podlagi pregleda in ocenjevanja ugotovi, da v celoti izpolnjuje vse zahteve iz razpisne dokumentacije (18. točka prvega odstavka 3. člena ZJN-1). Le tisti ponudnik, ki predloži pravilno ponudbo, lahko konkurira za pridobitev posla, saj mora naročnik po opravljenem pregledu in ocenjevanju ponudb vse nepravilne ponudbe zavrniti. Kot pravilno ugotavlja vlagatelj, odločitev o zavrnitvi nepravilne ponudbe ni prepuščena naročnikovi prosti presoji, ampak gre pri tem za dolžnostno ravnanje, ki mu je naloženo z zakonom. ZJN-1 v 2. odstavku 76. člena (Pravilnost, primernost in sprejemljivost ponudbe), namreč izrecno določa, da mora naročnik v postopku oddaje javnega naročila po opravljenem pregledu in ocenjevanju ponudb vse nepravilne ponudbe zavrniti. Postopek oddaje javnega naročila je (upoštevajoč ne le zakonska pravila ampak tudi temeljna načela javnega naročanja) izredno formalen in strog, ker se želi na ta način zagotoviti med drugim tudi enakopravno obravnavanje vseh sodelujočih ponudnikov. V konkretnem postopku oddaje javnega naročila je torej posledično lahko izbran le tisti ponudnik, katerega ponudba je skladna tako z zakonskimi predpisi kot tudi z vsemi naročnikovimi zahtevami iz razpisne dokumentacije. Iz navedenih razlogov naročnik v skladu z načelom formalnosti v nobenem primeru ne sme izbrati ponudbe, ki ji je mogoče očitati neizpolnjevanje ene ali več zahtev razpisne dokumentacije. Neizpolnjevanje (bodisi zakonskih ali naročnikovih) zahtev iz razpisne dokumentacije pa praviloma nima za posledico samo nepravilnosti določene ponudbe v smislu 18. točke 1. odstavka 3. člena ZJN-1, temveč tudi nezmožnost medsebojne primerljivosti s ponudbami preostalih ponudnikov na konkretnem razpisu, ki so svoje ponudbe oddali v celoti skladno s postavljenimi zahtevami.

Državna revizijska komisija je pri presoji utemeljenosti zahtevka za revizijo ugotovila, da je naročnik v postopku oddaje predmetnega javnega naročila ravnal v nasprotju z določili 18. točke 1. odstavka 3. člena ZJN-1 in 2. odstavka 76. člena ZJN-1, zato je skladno s 3. alineo 1. odstavka 23. člena ZRPJN odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa.

Ker preostale navedbe vlagatelja v zahtevku za revizijo nimajo nobenega vpliva na odločitev Državne revizijske komisije v obravnavani zadevi, se le-ta, upoštevajoč načelo hitrosti v revizijskem postopku (1. odstavek 3. člena ZRPJN), do njih ni posebej opredeljevala.

Državna revizijska komisija tudi opozarja, da je imel naročnik v obravnavanem primeru ne samo možnost opredeliti se do vlagateljevih navedb, temveč dolžnost, da v skladu s 16. členom ZRPJN meritorno obravnava vlagateljev zahtevek za revizijo. V predmetnem postopku oddaje javnega naročila naročnik vlagateljevega zahtevka za revizijo ni meritorno obravnaval, čeprav ga je k temu ZRPJN direktno zavezal. S svojim ravnanjem je naročnik tako ustvaril tudi dejansko stanje, ki je po 2. odstavku 34. člena ZRPJN, v zvezi s 4. točko 1. odstavka istega člena, opredeljeno kot prekršek.

S tem je odločitev Državne revizijske komisije utemeljena.


POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Po končanem postopku pred Državno revizijsko komisijo je sodno varstvo zagotovljeno v postopku povračila škode pred sodiščem splošne pristojnosti (člen 23/5 ZRPJN).


V Ljubljani, â??..

Natisni stran