018-231/04 Mestna občina Koper

Sklep

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljnjem besedilu: Državna revizijska komisija) je na podlagi 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št. 78/99, 90/99, 110/02; v nadaljevanju: ZRPJN) po članici Državne revizijske komisije Metodi Hrovat v postopku nadzora nad zakonitostjo oddaje javnega naročila za izgradnjo parkirišča ob cesti na Markovec in na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložilo podjetje CPK d.d., družba za vzdrževanje cest, gradbeništvo in druge poslovne storitve, Ulica 15. maja 14, Koper, ki ga zastopa odvetnica Milena Sevnik-Jakoš, Miklošičeva 26, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Mestna občina Koper, Verdijeva 10, Koper (v nadaljevanju: naročnik), dne 04.10.2004

odločila:

1. Zahtevku za revizijo se ugodi in se razveljavi odločitev naročnika, vsebovana v dokumentu "Dodatna obrazložitev odločitve o oddaji javnega naročila", št. K351-5/2004, z dne 18.08.2004 ter v dokumentu "Poročilo", št. K351-5/2004, z dne 18.08.2004.
2. Na podlagi zahteve ponudnika Grafist d.o.o., Koper, z dne 02.08.2004, mora naročnik izdati dodatno obrazložitev odločitve o oddaji naročila, št. K351-5/2004, z dne 13.07.2004, in sicer v skladu z drugim odstavkom 78. člena ZJN-1.
3. Zoper dodatno obrazložitev odločitve o oddaji naročila je dopustno vložiti zahtevek za revizijo, skladno z ZRPJN.
4. Naročnik je dolžan plačati vlagatelju stroške, nastale v zvezi z revizijo, v višini 477.365,00 SIT, v roku 15 dni od prejema tega sklepa, da ne bo izvršbe. Višja stroškovna zahteva vlagatelja se zavrne.

Obrazložitev:

Naročnik je dne sprejel sklep št. 351-5/2004, z dne 27.05.2004, o začetku postopka oddaje predmetnega javnega naročila. Naročnik je objavil javni razpis za izgradnjo parkirišča ob cesti na Markovec v Uradnem listu RS, št. 61/04, z dne 04.06.2004, pod št. objave Ob-15072/04.

Iz zapisnika o javnem odpiranju ponudb, št. K351-5/2004, z dne 05.07.2004, je razvidno, da so pravočasno prispele 3 ponudbe. Naročnik je izdal obvestilo o oddaji predmetnega javnega naročila, št. K351-5/2004, z dne 13.07.2004, iz katerega je razvidno, da je kot najugodnejšega ponudnika izbral vlagatelja.

Podjetje Grafist d.o.o., Ankaranska cesta 5c, Koper je z dokumentom, št. 2-84/04, z dne 02.08.2004, od naročnika, skladno s drugim odstavkom 78. člena Zakona o javnih naročilih (Uradni list RS, št. 39/00, 102/00 in 02/04; v nadaljevanju: ZJN-1) zahtevalo dodatno obrazložitev odločitve o oddaji predmetnega javnega naročila.

Naročnik je dne 18.08.2004 izdal dodatno obrazložitev odločitve o oddaji javnega naročila št. K351-5/2004, v katerem navaja, da je na podlagi zahteve vlagatelja za dodatno obrazložitev odločitve o oddaji naročila vlagatelja, ponovno preučil vse ponudbe in ugotovil, da prvotno izbrani ponudnik ni priložil dokazila o razpolaganju z osebo, ki izpolnjuje pogoje za odgovornega vodjo in potrdila Ministrstva za pravosodje, Oddelka za kazensko evidenco, ki izkazuje, da ponudniku v zadnjih petih letih pred objavo javnega naročila ni bila izdana pravnomočna odločba za kaznivo dejanje v zvezi s podkupovanjem oziroma, ni priložil ustrezne izjave ponudnika, kot se zahteva pod točko 3. podpoglavja 4.2. razpisne dokumentacije naročnika. Prav tako velja za ponudnika Grafist d.o.o, Koper, podjetje Stavbenik d.o.o., Koper, pa naj ne bi priložilo veljavnega dovoljenja pristojnega organa za opravljanje dejavnosti, ki je predmet javnega naročila. Naročnik je zaradi navedenih ugotovitev postopek oddaje predmetnega javnega naročila v celoti razveljavil.

Iz dokumenta "Poročilo", št. K351-5/04, z dne 18.08.2004, izhaja, da je na podlagi zahteve za dodatno obrazložitev, naročnik ponovno preučil ponudbe vseh ponudnikov in ugotovil, da nobena od ponudb ni pravilna. Glede na navedeno, se je naročnik zato odločil, da predmetnega javnega naročila ne odda, oziroma se postopek oddaje predmetnega javnega naročila v celoti razveljavi.

Vlagatelj je vložil zahtevek za revizijo, z dne 30.08.2004, zaradi domnevne kršitve 78. člena ZJN-1 ter temeljnih pravnih načel "ne bis in idem" in načela zakonitosti. Vlagatelj je mnenja, da je naročnik kršil 78. člen ZJN-1 s tem, ko je izdal dodatno obrazložitev z vsebino, ki je v nasprotju z 78. členom ZJN-1 oziroma z vsebino, ki nima pravne podlage v 78. členu ZJN-1. S tem, ko naročnik sprejme odločitev, je takšna odločitev dokončna in je naročnik ne more samovoljno spremeniti (spremeni jo lahko le v primeru, če prejme utemeljen zahtevek za revizijo). Po mnenju vlagatelja je takšno ravnanje nedopustno predvsem iz razloga, ker ponudnikom ne zagotavlja nobene pravne varnosti. Prav tako, kot navaja vlagatelj, je naročnikovo ravnanje v očitnem nasprotju z načelom trdnosti pravnih razmerij. Nepredstavljivo je, da bi se tako sklepala npr. pogodbena razmerja ali da bi sodišča in državni organi odločali na tak način (kot npr.: državni organ bi najprej sprejel neko odločitev, jo potem iz razloga, da ni dovolj natančno pretehtal vseh dejstev, spremenil itd.). Naročniki so zavezani spoštovati predpisane postopke in sprejemati svoje odločitve skladno z njimi. ZJN-l v 76. členu določa, da je v postopku oddaje javnega naročila naročnik dolžan po opravljenem pregledu zavrniti vse ponudbe, ki niso primerne, sprejemljive ali pravilne. Naročnik je tak pregled po lastnih navedbah posebej skrbno opravil in ni odkril nobenih nepravilnosti ter je na podlagi pregleda tudi izdal sklep o izbiri. S tem je, po mnenju vlagatelja, naročnikova odločitev dokončna. Vlagatelj navaja, da v predmetnem primeru naročnik ni imel pravnega temelja, na podlagi katerega bi postopek oddaje javnega naročila lahko razveljavil, saj ni bilo vloženega zahtevka za revizijo, in je naročnik dejansko ter pravno ponovno odločil o že odločeni stvari. Naročnik je o stvari prvič odločil v odločitvi o oddaji javnega naročila in nato kasneje, ponovno o isti stvari odločal še v dodatni obrazložitvi odločitve o oddaji javnega naročila.
Vlagatelj nadaljuje, da tudi oblika akta, v katerem je naročnik razveljavil postopek oddaje predmetnega javnega naročila kaže na to, da je sama forma (oblika) dokumenta v nasprotju z njeno vsebino. Najmanj nenavadno je, da v dokumentu v katerem naj bi naročnik obrazložil razloge za oddajo javnega naročila, navede nove razloge za razveljavitev postopka oddaje javnega naročila in le-tega razveljavi. Naročnik, po mnenju vlagatelja, ni imel pravne podlage za izdajo dodatne obrazložitve odločitve o oddaji javnega naročila in v kateri je razveljavil sklep o oddaji javnega naročila, saj tako ZJN-1 kot tudi ZRPJN v nobenem členu ne predvidevata možnosti, po kateri bi lahko naročnik to storil z dodatno obrazložitvijo odločitve o oddaji javnega naročila.
Vlagatelj predlaga, da naročnik ugotovi ničnost dodatne obrazložitve odločitve o oddaji javnega naročila v delu, ki se nanaša na spremembo odločitve o dodelitvi naročila. Prav tako priglaša tudi stroške v zvezi s pripravo zahtevka za revizijo v višini 2000 odvetniških točk, skupaj z dodanim 20% DDV, 3% materialnih stroškov ter povračilo takse v višini 200.000,00 SIT.

Naročnik je s sklepom, št. K351-5/2004, z dne 14.09.2004, zahtevek za revizijo zavrnil kot neutemeljen. V obrazložitvi sklepa naročnik povzema vlagateljeve navedbe iz zahtevka za revizijo in v zvezi s tem navaja, da je v dodatni obrazložitvi odločitve o oddaji javnega naročila navedeno, da je "strokovna komisija naročnika na podlagi zahteve vlagatelja za dodatno obrazložitev odločitve o oddaji javnega naročila, ponovno preučila vse ponudbe in ugotovila določene pomanjkljivosti, ki so bile podlaga za to, da se javno naročilo ne odda oziroma da se razveljavi". Naročnik navaja, da je pred sprejetjem svoje odločitve, ponudbe še enkrat pregledal in proučil ter tako ugotovil, da je bila ponudba vlagatelja nepravilna, zato bi moral naročnik, upoštevajoč določbo 76. člena ZJN-l, vlagateljevo ponudbo tudi izločiti. Naročnik je mnenja, da je vlagatelj skušal svojo nepravilno ponudbo v zahtevku opravičiti le z navedbo domnevnih kršitev naročnika, ni pa niti omenil, da je naročnik njegovo ponudbo izločil zato, ker je bila nepravilna. Ker ponudnik ni priložil zahtevanih dokumentov, je ravnal v nasprotju s prvim in drugim odstavkom 42. člena ZJN-l, ki ponudnikom nalagajo, da morajo ponudniki izpolnjevati z zakonom določene pogoje in da so ponudniki dolžni te pogoje tudi dokazati. Vlagatelj se ne more sklicevati, da česa ni vedel, saj se določbe 42. člena ZJN-l nanašajo na ponudnike in jih morajo slednji tudi upoštevati.
Naročnik nadaljuje, da je svojo odločitev o razveljavitvi postopka, ki je bila sicer res vsebovana v zahtevi za dodatno obrazložitev odločitve o oddaji predmetnega javnega naročila, posredoval vsem ponudnikom in ne le vlagatelju ter s tem zagotovil enakovredno pravno varstvo vsem ponudnikom. Vlagatelj se zato po mnenju naročnika ne more sklicevati na to, da je naročnik izdal akt z napačnim imenom, kot tudi ne na to, da naročnik ni imel pravne podlage za izdajo takega akta, v kateri je razveljavil svojo prvotno odločitev. Navedeni akt bi bilo potrebno po mnenju naročnika gledati po vsebini in ne le po imenu. Navsezadnje pa ZJN-1 ne prepoveduje, da naročnik ne bi smel oddati javnega naročila oziroma, da ga ne bi smel razveljaviti.
Zaradi predhodno navedenih razlogov je naročnik zavrnil zahtevek za revizijo postopka oddaje javnega naročila in ga na podlagi prvega odstavka 17. člena ZRPJN pozval, da v treh dneh sporoči ali bo nadaljeval postopek pred Državno revizijsko komisijo.

Vlagatelj je naročnika z dopisom, z dne 17.09.2004, skladno s prvim odstavkom 17. člena ZRPJN obvestil, da bo nadaljeval postopek pred Državno revizijsko komisijo. V navedenem obvestilu vlagatelj dodaja, da zavrača obrazložitev naročnika v sklepu o zavrnitvi zahtevka za revizijo, saj se vsebinsko ni opredelil do navedb vlagatelja v zahtevku za revizijo, niti ni navedel pravne podlage, na podlagi katere je ponovno odločil. Vlagatelj priglaša stroške za pripravo obvestila o nadaljevanju postopka v višini 250 odvetniških točk, DDV ter 3% materialnih stroškov.

Naročnik je v skladu s drugim odstavkom 17. člena ZRPJN, z dopisom, št. K351-5/2004, z dne 22.09.2004, odstopil zahtevek za revizijo skupaj z dokumentacijo v odločanje Državni revizijski komisiji.

Državna revizijska komisija je, skladno z določilom drugega odstavka 17. člena ZRPJN, pozvala naročnika z dopisom, št. 018-231/04-23-1736, z dne 27.09.2004, da ji posreduje vso relevantno dokumentacijo o predmetnem javnem naročilu. Naročnik je posredoval dokumentacijo Državni revizijski komisiji, s spremnim dopisom, št. K351-5/2004, z dne 27.09.2004.

Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu ter proučitvi utemeljenosti navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija v skladu s prvim odstavkom 23. člena ZRPJN odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.

Državna revizijska komisija je v postopku revizije postopka oddaje javnega naročila preverila, ali je zahtevek za revizijo dopusten in ali je vlagatelj aktivno legitimiran za vložitev zahtevka. Vlagatelj ima kot ponudnik, ki je oddal ponudbo, v skladu s prvim odstavkom 9. člena ZRPJN interes za dodelitev naročila in bi mu bila lahko povzročena škoda zaradi ravnanja naročnika, ki se v zahtevku navaja kot kršitev naročnika v postopku oddaje javnega naročila, zato je ta aktivno legitimiran kot stranka v postopku in upravičen do vložitve revizijskega zahtevka.

Državna revizijska komisija je pri presoji zahtevka za revizijo upoštevala določila drugega in tretjega odstavka 19. člena ZRPJN, ki določata: "(2) Državna revizijska komisija odloča v mejah zahtevka za revizijo. Državna revizijska komisija odloča, ob upoštevanju meja zahtevka za revizijo, tudi o kršitvah, za katere vlagatelj ni vedel ali ni mogel vedeti, pa so vplivale na odločitev naročnika o dodelitvi naročila. (3) V primeru kršitev temeljnih načel javnega naročanja izvede vse dokaze, za katere meni, da bodo prispevali k razjasnitvi zadeve in k zakoniti in pravilni odločitvi.".

V obravnavanem primeru je med strankama sporna predvsem pravna podlaga odločitve naročnika, ko je na podlagi zahteve ponudnika Grafist d.o.o., Koper, za dodatno obrazložitev odločitve o oddaji naročila, z dne 13.07.2004, ugotovil druge pomanjkljivosti pri ponudbah ponudnikov in zato zavrnil vse ponudbe kot nepravilne, oziroma postopek oddaje predmetnega javnega naročila v celoti razveljavil.

Iz predložene dokumentacije, ki jo je naročnik posredoval Državni revizijski komisiji, izhaja, da je naročnik v predmetnem postopku oddaje javnega naročila po sprejemu odločitve o oddaji naročila, kot izhaja iz dokumenta "obvestilo", št. K351-5/2004, z dne 13.07.2004, izdal odločitev, z dne 18.08.2004, s katerim je prvotno odločitev o oddaji naročila spremenil. Kot izhaja iz sklepa o zavrnitvi zahtevka za revizijo, je naročnik na podlagi zahteve za dodatno obrazložitev, ponudbe še enkrat preučil in ugotovil določene pomanjkljivosti le-teh. Naročnik je namreč sprejel odločitev o tem, da glede na nepravilnost vseh ponudb ponudnikov, ne bo oddal predmetnega javnega naročila, oziroma bo predmetni postopek oddaje javnega naročila razveljavil v celoti. S svojim ravnanjem, pa naj bi (po navedbah naročnika) vsem ponudnikom zagotovil pravno varstvo ne glede na to, kje je bila odločitev o oddaji predmetnega javnega naročila vsebovana.

Prvi odstavek 78. člena ZJN-1 določa: "Naročnik po pregledu in ocenjevanju ponudb sprejme odločitev o oddaji naročila oziroma priznanju sposobnosti. Svojo odločitev mora obrazložiti in navesti ugotovitve in razloge zanjo. O svoji odločitvi mora naročnik obvestiti ponudnike.". Citirano določilo nedvoumno zahteva, da mora naročnik svojo odločitev o oddaji javnega naročila manifestirati na način, da z njo seznani ponudnike oziroma sodelujoče v postopku. Navedenemu stališču pritrjuje tudi določilo prvega odstavka 12. člena ZRPJN, ki določa: "â?? Po odločitvi o dodelitvi naročila oziroma priznanju sposobnosti je rok za vložitev zahtevka za revizijo deset dni od prejema odločitve o dodelitvi naročila oziroma priznanju sposobnosti. ...". Od prejema odločitve o dodelitvi naročila začne za ponudnike teči rok za vložitev zahtevka za revizijo v skladu z ZRPJN. Državna revizijska komisija ugotavlja, da je naročnik sicer res obvestil ponudnike o spremembi svoje odločitve, vendar pa svoje odločitve ni oprl na pravilno pravno podlago, saj drugi odstavek 78. člena ZJN-1 določa:

"Ponudnik, ki ni bil izbran, lahko vloži pri naročniku zahtevo za dodatno obrazložitev odločitve o oddaji naročila oziroma priznanju sposobnosti. Zahteva se lahko vloži v osmih dneh od dneva prejema pisnega odpravka odločitve naročnika. Naročnik mora poslati ponudniku dodatno obrazložitev odločitve najkasneje v 15 dneh od prejema zahteve. Obrazložitev mora vsebovati:
1. razloge za zavrnitev njegove ponudbe,
2. prednosti sprejete ponudbe v razmerju do ponudbe vlagatelja zahteve za dodatno obrazložitev.".

Ob tem je potrebno poudariti, da je dodatna obrazložitev naročnika namreč podrobnejša obrazložitev pregleda in ocenjevanja prispelih ponudb, s poudarkom na podatkih, ki so relevantni za ponudnika, ki je zahteval dodatno obrazložitev (razlogi za zavrnitev njegove ponudbe, če je bila le-ta zavrnjena, prednosti ponudbe izbranega ponudnika glede na izpolnjevanje meril oziroma pojasnitev njegove ponudbe glede na postavljena merila). Na podlagi dodatne obrazložitve se ponudnik, ki je le-to zahteval, odloči ali bo uveljavljal pravno varstvo z vložitvijo zahtevka za revizijo ali ne. Poudariti pa je potrebno, da prejem dodatne obrazložitve (drugi odstavek 78. člena ZJN-1) ni procesna predpostavka za vložitev zahtevka za revizijo, ampak lahko ponudnik, ki ni izbran, skladno z 12. členom ZRPJN, vloži zahtevek za revizijo v desetih dneh od prejema obvestila o oddaji naročila. Ko namreč ponudnik prejme obvestilo o oddaji naročila, lahko ugotovi, da so njegove pravice kršene in lahko za zavarovanje svojih interesov vloži zahtevek za revizijo, lahko pa zahteva dodatno obrazložitev in šele nato vloži zahtevek za revizijo. Državna revizijska komisija je ob vpogledu dokumenta "dodatna obrazložitev odločitve o oddaji javnega naročila" št. K351-5/2004, z dne 18.08.2004, ugotovila, da le-ta ne vsebuje elementov, kot jih tako določa drugi odstavek 78. člena ZJN-1. Naročnik svoje odločitve o oddaji predmetnega javnega naročila ni obrazložil temveč je na podlagi navedenega dokumenta ugotovil, da nobena od ponudb ponudnikov ni pravilna, zato je postopek oddaje predmetnega javnega naročila v celoti razveljavil.

Državna revizijska komisija naročnika opozarja, da lahko po sprejemu odločitve o dodelitvi javnega naročila, svojo odločitev spremeni le v postopku pravnega varstva, t.j. v primeru vloženega zahtevka za revizijo. Naročnik brez izrecno vloženega pravnega sredstva svoje odločitve ne more in ne sme samostojno spremeniti. Namen 10-dnevnega roka od prejema odločitve o dodelitvi javnega naročila do njegove pravnomočnosti, ni, da lahko naročnik že sprejeto odločitev ab intio spremeni, razveljavi, odpravi, ipd., pač pa je določen z namenom (eventualne) vložitve zahtevka za revizijo zainteresiranega ponudnika. Prav tako naročnik z dodatno obrazložitvijo odločitve o oddaji javnega naročila ne more ponovno ocenjevati prispelih ponudb oziroma spreminjati že opravljenega ocenjevanja. Obvestilo o oddaji javnega naročila namreč vsebuje odločitev naročnika, ki jo lahko izpodbija ponudnik, ki meni, da so bile v postopku oddaje javnega naročila kršene njegove pravice. Državna revizijska komisija tako ugotavlja, da je ravnanje naročnika, s katerim le-ta spremeni prvotno odločitev o dodelitvi predmetnega javnega naročila in/oziroma v dodatni obrazložitvi odločitve spreminja opravljeno ocenjevanje ponudb posameznih ponudnikov, nedopustno, saj zanj naročnik v ZJN-1 nima pravne podlage. Naročnik je z dokumentoma "Poročilo", št. K351-5/2004 ter "Dodatno obrazložitev odločitve o oddaji javnega naročila", oba z dne 18.08.2004, spremenil oziroma nezakonito posegel v svojo lastno (prvotno) odločitev, vsebovano v "Obvestilu", št. K351-5/2004, z dne 13.07.2004.

Zaradi ugotovljene zgoraj navedene kršitve naročnika v predmetnem postopku oddaje javnega naročila, Državna revizijska komisija ni meritorno presojala (ne)pravilnost pri ravnanju naročnika glede ocenjevanja ponudb ponudnikov in je razveljavila odločitev naročnika, vsebovano v dokumentu "Dodatna obrazložitev odločitve o oddaji javnega naročila", št. K351-5/2004, z dne 18.08.2004 ter v dokumentu "Poročilo", št. K351-5/2004, z dne 18.08.2004. Naročnik mora v nadaljevanju postopka oddaje javnega naročila izdati dodatno obrazložitev odločitve o oddaji javnega naročila, z dne 13.07.2004, in sicer na podlagi zahteve, ki jo je podalo podjetje Grafist d.o.o., Koper, z dne 02.08.2004. Ob tem je naročnik zavezan ravnati po drugem odstavku 78. člena ZJN-1, kar pomeni, da mora biti dodatna obrazložitev odločitve o oddaji javnega naročila podana na način, in v obsegu, kot to določa drugi odstavek 78. člena ZJN-1. Pri tem pa je potrebno izpostaviti, da naročnik v tej fazi postopka oddaje javnega naročila nima pravne podlage, da bi spremenil odločitev o oddaji naročila, ki je razvidna iz dokumenta naročnika "Obvestilo", št. K351-5/2004, z dne 13.07.2004.

Zoper dodatno obrazložitev odločitve o oddaji javnega naročila pa je v skladu z ZRPJN dopustno vložiti zahtevek za revizijo.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije pod 1., 2. in 3. točko izreka tega sklepa.

Vlagatelj je v postopku revizije zahteval povračilo stroškov, nastalih z revizijo. Državna revizijska komisija je kot stroške, potrebne za izvedbo tega revizijskega postopka, skladno s tarifo št. 18 Odvetniške tarife (Uradni list RS, št. 67/03), priznala 2000 odvetniških točk za sestavo zahtevka za revizijo, ter skladno s tarifo št. 39 Odvetniške tarife 50 točk za nadaljevanje postopka pred Državno revizijsko komisijo, materialne stroške po 13. členu Odvetniške tarife, 20% davek na dodano vrednost ter povračilo stroškov plačila takse v višini 200.000 SIT, skupno torej stroške v višini 477.365,00 SIT, v roku 15 dni od prejema tega sklepa, da ne bo izvršbe. Višja stroškovna zahteva se zavrne.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije pod 4. točko izreka tega sklepa.

POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Po končanem postopku pred Državno revizijsko komisijo je sodno varstvo zagotovljeno v postopku povračila škode pred sodiščem splošne pristojnosti (peti odstavek 23. člena ZRPJN).

V Ljubljani, dne 04.10.2004


Metoda Hrovat, univ.dipl.prav.
članica Državne revizijske komisije


Vročiti:
- Mestna občina Koper, Verdijeva 10, Koper
- Odvetnica Milena Sevnik-Jakoš, Miklošičeva 26, Ljubljana
- Ministrstvo za finance, Sektor za javna naročila in koncesije, Tržaška 19a, Ljubljana

Natisni stran