018-149/04 Splošna bolnišnica Slovenj Gradec

Sklep

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št. 78/99, 90/99, 110/02 in 42/04; v nadaljevanju: ZRPJN) po predsednici mag. Mariji Bukovec Marovt, v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje javnega naročila za dobavo medicinskih pripomočkov in na podlagi zahtevka za revizijo postopka javnega naročila podjetja HIBISKUS d.o.o., Puhova 10, Ljubljana, ki ga zastopa Civilna odvetniška družba Tatjana IviÄ", Peter Pavlič, Slavko Pukšič, Dalmatinova 2, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Splošna bolnišnica Slovenj Gradec, Gosposvetska 1, Slovenj Gradec (v nadaljevanju: naročnik), dne 13.7.2004

odločila:

1. Zahtevek za revizijo se zavrne kot neutemeljen.

2. Vlagateljeva zahteva za povrnitev stroškov, nastalih z revizijo, se zavrne kot neutemeljena.

Obrazložitev:

Naročnik je predmetni javni razpis objavil v Uradnem listu RS, št. 39-42/2004, z dne 23.4.2004, pod št. objave Ob-10162/04. Iz zapisnika o javnem odpiranju ponudb, št. 4/2004, z dne 18.5.2004, je razvidno, da je pravočasno ponudbo oddalo 31 ponudnikov in da je strokovna komisija naročnika za 26 ponudb ugotovila, da so pravilne, za 5 ponudb (med katerimi je tudi vlagateljeva) pa je ugotovila, da niso pravilne, in sicer z obrazložitvijo, da pri vseh manjka finančno zavarovanje za resnost ponudbe in za dobro izvedbo pogodbenih obveznosti.

Vlagatelj je dne 26.5.2004 naročniku posredoval dokument, katerega predmet je označil kot "ugovor na zapisnik o javnem odpiranju ponudb". V tem dokumentu vlagatelj citira 14. točko VIII. člena Navodil ponudnikom, iz katere je po vlagateljevem mnenju razvidno, da mu finančnega zavarovanja ni bilo treba priložiti, saj je bila vrednost njegove ponudbe le 10.292.788,20 SIT. Vlagatelj je 14. točko razumel tako, da je potrebno predložiti finančno zavarovanje samo v primeru, če ponudbena vrednost presega 30.000.000,00 SIT, in da ima takrat možnost predložiti menico ali bančno garancijo. Po mnenju vlagatelja je dvoumna tudi 15. točka in ker njegova ponudba ni presegla 30.000.000,00 SIT, je bil mnenja, da ni potrebno podati izjave za dobro izvedbo posla. Zaradi dvoumnih navodil vlagatelj od naročnika zahteva, da mu da možnost za naknadno predložitev finančne garancije in da njegovo ponudbo upošteva kot pravilno.

Dne 27.5.2004 je vlagatelj naročniku posredoval nov dokument, katerega predmet je označil kot "dopolnitev na ugovor na zapisnik o javnem odpiranju ponudb". V tem dokumentu vlagatelj opozarja na četrti odstavek 23. člena Zakona o javnih naročilih (Uradni list RS, št. 39/00, 102/00 in 2/04; v nadaljevanju: ZJN-1), Pravilnik o vrstah finančnih zavarovanj, s katerimi ponudnik zavaruje izpolnitev svoje obveznosti v postopku oddaje javnega naročila (Uradni list RS, št. 25/2004; v nadaljevanju: Pravilnik) ter tretji odstavek 20. člena Zakona o izvrševanju proračuna RS za leto 2004 in 2005 (Uradni list RS, št. 130/2003; v nadaljevanju: ZIPRS). Po mnenju vlagatelja navedeni predpisi določajo, da mora ponudnik instrumente zavarovanja predložiti v primeru, če vrednost ponudbe presega 30.000.000,00 SIT. Ker vrednost vlagateljeve ponudbe ni presegala teh vrednosti, teh instrumentov ni bilo treba predložiti, ponudba pa je pravilna in jo mora naročnik upoštevati pri izbiri najugodnejšega ponudnika, zatrjuje vlagatelj.

Vlagatelj je dne 7.6.2004 naročniku posredoval nov dokument, ki ga je naslovil kot "dopolnitev zahteve za revizijo postopka javnega naročanja". V tem dokumentu se vlagatelj sklicuje na ugovor in dopolnitev ugovora ter navaja, da sta 14. in 15. točka VIII. člena Navodil ponudnikom dvoumni in da ju je mogoče razumeti tako, da je v primeru, če ponudba presega 30.000.000,00 SIT, potrebno predložiti ali menico ali bančno garancijo. Po mnenju vlagatelja v razpisni dokumentaciji ni jasno navedeno, da se menica predloži, če ponudba ne presega vrednosti 30.000.000,00 SIT, nad tem zneskom pa bi bilo potrebno predložiti bančno garancijo. Ker je tekst dvoumen, nadaljuje vlagatelj, ga je več ponudnikov razumelo tako, da ni potrebno predložiti nobenih zavarovanj pri ponudbah v vrednosti do 30.000.000,00 SIT. Vlagatelj predlaga, da zaradi enakopravnega sodelovanja naročnik vsem ponudnikom, ki so razpisno dokumentacijo razumeli tako, da ni potrebno predložiti finančnih zavarovanj, omogoči, da v naknadnem roku predložijo ustrezna finančna zavarovanja oz. izjave.
Vlagatelj zahteva tudi stroške, ki so mu nastali z revizijo, in sicer 50 točk za pregled dokumentacije, 100.000,00 SIT za takso, 200 točk za sestavo zahtevka za revizijo, 640,00 SIT za fotokopije in 450,00 SIT za poštnino ter 20% DDV na postavke.

Naročnik je s sklepom, z dne 18.6.2004, vlagateljev zahtevek za revizijo zavrnil kot neutemeljen. V obrazložitvi tega sklepa naročnik navaja, da je pripravil takšno razpisno dokumentacijo, da so lahko ponudniki na njeni osnovi pripravili pravilno ponudbo. Naročnik citira 14. in 15. točko VIII. člena ter XII. člen Navodil ponudnikom in meni, da je vsebina razpisne dokumentacije jasna, nedvoumna in razumljiva. Naročnik zatrjuje, da je v 14. in 15. točki VIII. člena Navodil ponudnikom navedel, da morajo ponudniki predložiti zahtevana finančna zavarovanja za pravilnost ponudbe. Naročnik navaja, da so v ZJN-1, Pravilniku in ZIPRS določeni zneski, kdaj mora naročnik zahtevati bančno garancijo za resnost ponudbe, in sicer pri vrednostih nad 30.000.000,00 SIT, za nižje vrednosti pa lahko zahteva druge vrste zavarovanj. Naročnik navaja, da je v skladu z zakonom za znesek do 30.000.000,00 SIT zahteval menico brez protesta v višini 1.000.000,00 SIT oz. bančno garancijo v višini 1.000.000,00 SIT, v kolikor ponudbena vrednost presega 30.000.000,00 SIT. Naročnik nadaljuje, da bi lahko ponudnik od naročnika zahteval pojasnilo v zvezi z razpisno dokumentacijo, če mu je bila le-ta dvoumna. Naročnik ne more dopustiti naknadne predložitve finančnih zavarovanj, saj bi bilo to v nasprotju s 54. členom ZJN-1.
Naročnik je vlagatelja na podlagi prvega odstavka 17. člena ZRPJN pozval, da ga v treh dneh po prejemu sklepa obvesti, ali bo nadaljeval postopek pred Državno revizijsko komisijo ali zahtevek za revizijo umika.

Vlagatelj je naročnika z dopisom, z dne 23.6.2004, skladno s prvim odstavkom 17. člena ZRPJN obvestil, da bo nadaljeval postopek pred Državno revizijsko komisijo.

Naročnik je v skladu z drugim odstavkom 17. člena ZRPJN z dopisom, z dne 30.6.2004, odstopil vlagateljev zahtevek za revizijo skupaj z dokumentacijo v odločanje Državni revizijski komisiji.

Po pregledu dokumentacije ter proučitvi utemeljenosti navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija v skladu z drugo alineo prvega odstavka 23. člena ZRPJN odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.

Državna revizijska komisija je v postopku revizije oddaje javnega naročila najprej preverila, ali je zahtevek za revizijo dopusten in ali je vlagatelj aktivno legitimiran za vložitev zahtevka za revizijo. Državna revizijska komisija je ugotovila, da ima vlagatelj kot ponudnik, ki je predložil ponudbo, v skladu z 9. členom ZRPJN interes za dodelitev naročila in bi mu bila lahko povzročena škoda zaradi ravnanja naročnika, ki ga v zahtevku za revizijo navaja vlagatelj kot kršitev naročnika v postopku oddaje javnega naročila, zato je aktivno legitimiran kot stranka v postopku in je upravičen do vložitve zahtevka za revizijo.

Državna revizijska komisija je pri presoji zahtevka za revizijo upoštevala določila drugega in tretjega odstavka 19. člena ZRPJN, ki določata: "(2) Državna revizijska komisija odloča v mejah zahtevka za revizijo. Državna revizijska komisija odloča, ob upoštevanju meja zahtevka za revizijo, tudi o kršitvah, za katere vlagatelj ni vedel ali ni mogel vedeti, pa so vplivale na odločitev naročnika o dodelitvi naročila. (3) V primeru kršitev temeljnih načel javnega naročanja izvede vse dokaze, za katere meni, da bodo prispevali k razjasnitvi zadeve in k zakoniti in pravilni odločitvi.".

Med vlagateljem in naročnikom je spor glede interpretacije 14. in 15. točke VIII. člena Navodil ponudnikom oz. spor glede vprašanja, katera zavarovanja za resnost ponudbe in dobro izvedbo pogodbenih obveznosti je treba glede na ponudbeno vrednost predložiti, da se bo ponudba štela kot pravilna.

Uvodoma gre ugotoviti, da ZJN-1 v 9. točki tretjega odstavka 23. člena kot eno izmed možnih vsebin razpisne dokumentacije določa finančno zavarovanje, s katerim ponudnik zavaruje izpolnitev svoje obveznosti v postopku oddaje javnega naročila, pri čemer ZJN-1 primeroma našteva različne oblike finančnih zavarovanj: zastave vrednostnih papirjev ali drugih predmetov, hipoteke, menice, jamstva, ki jih izdajajo zasebne družbe ali druge pravne osebe z ustrezno finančno boniteto, bančne garancije, zavarovanja pri zavarovalnicah in podobno. Četrti odstavek 23. člena ZJN-1 nalaga ministru, pristojnemu za finance, izdajo podzakonskega akta o vrstah finančnih zavarovanj, ter določa, da se z zakonom, ki ureja izvrševanje proračuna Republike Slovenije za posamezno leto, določijo vrednosti, od katerih naprej mora naročnik zahtevati v postopkih oddaje javnih naročil bančno garancijo ali ustrezno finančno zavarovanje pri zavarovalnicah. Drugi odstavek 20. člena ZIPRS tako določa, da se predpisano zavarovanje po petem (pravilno: četrtem) odstavku 23. člena ZJN-1 (torej bančna garancija ali ustrezno finančno zavarovanje pri zavarovalnicah) zahteva od ponudnika, če vrednost naročila presega 30.000.000,00 SIT za blago in storitve oz. 50.000.000,00 SIT za gradnje.

Navedene določbe ZJN-1 in ZIPRS torej določajo, katere vrste finančnih zavarovanj ima naročnik, upoštevajoč predmet in vrednost javnega naročila, na voljo za zavarovanje pred tveganji, ki so na strani ponudnikov. Naročnik se o tem, katero finančno zavarovanje bo zahteval v konkretnem postopku oddaje javnega naročila, praviloma odloči sam, pri čemer mora biti zahtevano finančno zavarovanje smiselno povezano s predmetom javnega naročila in vrednostno sorazmerno glede na morebitna tveganja, do katerih prihaja v različnih fazah postopka oddaje in izvedbe javnega naročila. Le v primerih, ko vrednost naročila presega 30.000.000,00 SIT (za blago in storitve), je naročnik dolžan upoštevati četrti odstavek 23. člena ZJN-1, kar pomeni, da mora zahtevati ustrezno finančno zavarovanje. V primerih, ko vrednost naročila ne presega 30.000.000,00 SIT, pa se naročnik sam odloči, ali in katera finančna zavarovanja, ki jih primeroma našteva 9. točka tretjega odstavka 23. člena ZJN-1, bo zahteval od ponudnikov.

Naročnik je v predmetnem postopku oddaje javnega naročila že v objavi javnega razpisa (Uradni list RS, št. 39-42/2004, št. objave Ob-10162/04, 10. točka) navedel, katera finančna zavarovanja za resnost ponudbe morajo predložiti ponudniki, in sicer: "bianco menica, nad ponudbeno vrednostjo 30.000.000,00 SIT pa bančna garancija". Podrobneje je naročnik predložitev finančnih zavarovanj opisal v VIII. členu Navodil ponudnikom, v katerem je naštel, katere pogoje morajo ponudniki izpolnjevati za priznanje usposobljenosti in sposobnosti. V 14. točki VIII. člena Navodil ponudnikom je tako zapisal:

"da za resnost ponudbe nudi finančno zavarovanje z menico "brez protesta" v višini 1.000.000 SIT (menična izjava); oz. bančno garancijo v višini 1.000.000 SIT, v kolikor ponudbena vrednost presega 30.000.000 SIT;".

V 15. točki VIII. člena Navodil ponudnikom pa je naročnik zapisal:

"da ima izjavo, da ob podpisu pogodbe za finančno zavarovanje dobre izvedbe pogodbenih obveznosti ostane menica "brez protesta" iz točke 18. tega člena; oz. izjavo banke, da bo predložil bančno garancijo za dobro izvedbo pogodbenih obveznosti v višini 1.000.000 SIT, v kolikor ponudbena vrednost presega 30.000.000 SIT;".

V XII. členu Navodil ponudnikom je naročnik določil:

"Ponudnik mora naročniku predložiti naslednja finančna zavarovanja:
01. za resnost ponudbe finančno zavarovanje z menico brez protesta v višini 1.000.000,00 SIT (menična izjava - OBR-21); oz. bančno garancijo v višini 1.000.000,00 SIT, v kolikor ponudbena vrednost presega 30.000.000,00 SIT (OBR-21/1);
02. izjavo, da ob podpisu pogodbe za finančno zavarovanje dobre izvedbe pogodbenih obveznosti ostane menica brez protesta iz 01. točke tega člena (OBR-22); oz. izjavo banke, da bo predložil bančno garancijo za dobro izvedbo pogodbenih obveznosti v višini 1.000.000,00 SIT, v kolikor ponudbena vrednost presega 30.000.000,00 SIT (OBR-22/1);".

Iz navedenih določb objave javnega razpisa in Navodil ponudnikom je razvidno, da naročnik v predmetnem postopku oddaje javnega naročila zahteva dve vrsti finančnih zavarovanj, pri čemer je predložitev enega oz. drugega zavarovanja odvisna od ponudbene vrednosti: če je le-ta nižja od 30.000.000,00 SIT, je treba resnost ponudbe zavarovati z bianco menico, če pa je višja od tega zneska, pa z bančno garancijo. Da naročnik zahteva dve vrsti finančnega zavarovanja, in sicer menico v primeru, ko je ponudbena vrednost nižja od 30.000.000,00 SIT, ter bančno garancijo, ko je ponudbena vrednost višja od 30.000.000,00 SIT, je jasno razvidno že iz 10. točke objave javnega razpisa, saj dikcije "bianco menica, nad ponudbeno vrednostjo 30.000.000,00 SIT pa bančna garancija" že gramatikalno ni mogoče razumeti tako, da do ponudbene vrednosti 30.000.000,00 SIT ni potrebno predložiti nobenega finančnega zavarovanja, nad to ponudbeno vrednostjo pa (po izbiri ponudnika) bodisi menico bodisi bančno garancijo. Z uporabo gramatikalne razlage tudi zgoraj citiranih določb Navodil ponudnikom ni mogoče razumeti tako, da do ponudbene vrednosti 30.000.000,00 SIT ni potrebno predložiti nobenega finančnega zavarovanja, saj je določba, ki od ponudnikov najprej zahteva predložitev menice brez protesta, ustrezno ločena od določbe, ki zahteva predložitev bančne garancije le v primeru, ko ponudbena vrednost presega 30.000.000,00 SIT. Do enakega zaključka pa je mogoče priti tudi s teleološko razlago zgoraj citiranih določb Navodil ponudnikom, saj sta menica in bančna garancija dve različni obliki finančnega zavarovanja, pri čemer je menica zaradi manjše zanesljivosti ob njeni izterjavi primerna za nižje pogodbene vrednosti, ki jih praviloma spremljajo manjša tveganja, bančna garancija pa je zaradi trdnejše zaveze banke, ki stoji za njo, posledično pa tudi zaradi višjih stroškov pridobitve takšnega finančnega zavarovanja primerna za večje pogodbene vrednosti, kjer so tveganja ob sklenitvi in izpolnitvi pogodbenih obveznosti sorazmerno večja.

Glede na vse navedeno gre tako zaključiti, da določbe 14. in 15. točke VIII. člena oz. XII. točke Navodil ponudnikom od ponudnikov jasno in nedvoumno zahtevajo:

1. v primeru, če je ponudbena vrednost nižja od 30.000.000,00 SIT, predložitev menice (za zavarovanje resnosti ponudbe) in izjave o tem, da bo predložena menica (za zavarovanje dobre izvedbe pogodbenih obveznosti),
2. v primeru, če je ponudbena vrednost višja od 30.000.000,00 SIT, pa predložitev bančne garancije (za zavarovanje resnosti ponudbe) in izjave banke, da bo izdala bančno garancijo (za zavarovanje dobre izvedbe pogodbenih obveznosti).

Državna revizijska komisija zato ugotavlja, da naročniku v tem delu ni mogoče očitati kršitve prvega odstavka 23. člena ZJN-1, saj je razpisno dokumentacijo pripravil tako, da lahko ponudnik na njeni osnovi pripravi pravilno ponudbo. Pravilna ponudba pa je v skladu s 13. točko prvega odstavka 3. člena ZJN-1 tista, ki je pravočasna in za katero se po odpiranju ponudb, na podlagi pregleda in ocenjevanja ugotovi, da v celoti izpolnjuje vse zahteve iz razpisne dokumentacije, torej tudi tiste, ki od ponudnikov zahtevajo predložitev ustreznega finančnega zavarovanja. Posledično to tudi pomeni, da bi naknadna predložitev v razpisni dokumentaciji zahtevanega finančnega zavarovanja predstavljala ravnanje, ki ga 54. člen ZJN-1 izrecno prepoveduje. Ob tem velja pripomniti, da so imeli ponudniki v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZJN-1 možnost od naročnika zahtevati pojasnila, če so bili v dvomu glede predložitve ustreznih finančnih zavarovanj. Kot je razvidno iz predložene dokumentacije vlagatelj od naročnika v roku, ki ga določa tretji odstavek 25. člena ZJN-1, ni zahteval pojasnil glede predložitve finančnih zavarovanj.

Državna revizijska komisija na koncu opozarja, da je vlagatelj zahtevek za revizijo vložil še pred prejemom odločitve naročnika o oddaji naročila, s katero naročnik tudi vsebinsko odloči o tem, katere ponudbe so pravilne in katere ne. Ugotovitev o tem, da je vlagateljeva ponudba nepravilna, ker ni imela priloženega finančnega zavarovanja za resnost ponudbe in dobro izvedbo pogodbenih obveznosti, je sicer razvidna iz zapisnika o javnem odpiranju ponudb (dokument z dne 18.5.2004). Vendar pa strokovna komisija, ki vodi odpiranje ponudb in izda zapisnik o odpiranju, na samem odpiranju ponudb vsebinsko ne ugotavlja pravilnosti ponudb, pač pa v skladu s prvim odstavkom 74. člena ZJN-1 le to, kateri ponudniki so predložili ponudbe, ali so bile predložene tudi variantne ponudbe, kakšne so ponudbene cene in morebitni popusti ter morebitne (formalne) pomanjkljivosti predloženih ponudb. Kot je bilo že zapisano pa je končna (meritorna) odločitev o pravilnosti ponudb in izbiri najugodnejšega ponudnika pridržana naročniku, ki o tem odloči (v skladu z 78. členom ZJN-1) po pregledu in ocenjevanju ponudb. Državna revizijska komisija je zato ob upoštevanju navedenega v tej fazi postopka oddaje javnega naročila odločala le o tem, ali so določbe 14. in 15. točke VIII. člena oz. XII. točke Navodil ponudnikom jasne in nedvoumne. Končno odločitev o (ne)pravilnosti ponudb pa bo naročnik sprejel (kot to določa 78. člen ZJN-1) po končanem postopku ocenjevanja in vrednotenja ponudb s sprejemom obvestila o oddaji naročila.


S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije pod 1. točko izreka tega sklepa.


Ker je Državna revizijska komisija vlagateljev zahtevek za revizijo zavrnila kot neutemeljen, tretji odstavek 22. člena ZRPJN pa povrnitev potrebnih stroškov, nastalih z revizijo, veže na utemeljenost zahtevka za revizijo, je bilo potrebno zavrniti tudi vlagateljevo zahtevo za povračilo stroškov revizijskega postopka.


S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije pod 2. točko izreka tega sklepa.



POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Po končanem postopku pred Državno revizijsko komisijo je sodno varstvo zagotovljeno v postopku povračila škode pred sodiščem splošne pristojnosti (peti odstavek 23. člena ZRPJN).

V Ljubljani, dne 13.7.2004


mag. Marija Bukovec Marovt, univ.dipl.prav.
predsednica Državne revizijske komisije






Vročiti:

- Splošna bolnišnica Slovenj Gradec, Gosposvetska 1, Slovenj Gradec
- Civilna odvetniška družba Tatjana IviÄ", Peter Pavlič, Slavko Pukšič, Dalmatinova 2, Ljubljana
- Republika Slovenija, Ministrstvo za finance, Sektor za javna naročila in koncesije, Tržaška 19a, Ljubljana

Natisni stran