018-291/04 DURS
Številka: 018-291/04-22-2359Datum sprejema: 17. 12. 2004
Sklep
Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljnjem besedilu: Državna revizijska komisija) je na podlagi 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št. 78/99, 90/99, 110/02 in 42/04; v nadaljnjem besedilu: ZRPJN), v senatu člana dr. Aleksija Mužine kot predsednika senata, članice mag. Marije Bezovšek kot poročevalke in predsednice mag. Marije Bukovec Marovt kot članice senata, v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje javnega naročila za vzdrževanje, nadgradnjo in optimizacijo davčnega informacijskega sistema iDIS ter na podlagi zahtevka za revizijo postopka javnega naročila, ki ga je vložilo podjetje RRC računalniške storitve d.d., Jadranska 21, Ljubljana, ki ga zastopa Pravna pisarna Pečar-Prosenc-Peterlin, o.p., Tavčarjeva 4, Ljubljana (v nadaljevanju: prvi vlagatelj vlagatelj), in na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložilo podjetje ORACLE SOFTWARE d.o.o., Dunajska cesta 156, Ljubljana (v nadaljevanju: drugi vlagatelj) zoper ravnanje naročnika Republika Slovenija, Ministrstvo za finance, Davčna uprava Republike Slovenije, šmartinska 55, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 17.12.2004
odločila:
1. Zahtevek za revizijo prvega vlagatelja se zavrne kot neutemeljen.
2. Zahtevek za revizijo drugega vlagatelja se zavrne kot neutemeljen.
3. Zahteva prvega vlagatelja za povračilo stroškov, nastalih v zvezi z revizijo, se zavrne kot neutemeljena. Preostanek založenega zneska za izdelavo strokovnega mnenja v višini 223.529,50 SIT se vrne prvemu vlagatelju na njegov transakcijski račun.
4. Zahteva drugega vlagatelja za povračilo stroškov, nastalih v zvezi z revizijo, se zavrne kot neutemeljena. Preostanek založenega zneska za izdelavo strokovnega mnenja v višini 223.529,50 SIT se vrne drugemu vlagatelju na njegov transakcijski račun.
Obrazložitev:
Naročnik je dne 19.3.2004 v Uradnem listu RS, št. 25/2004, pod št. objave Ob-6993/04, objavil predhodni razpis, dne 9.6.2004 pa je izdal sklep o začetku postopka oddaje predmetnega javnega naročila. Javni razpis je naročnik objavil v Uradnem listu RS, št. 88-90/2004, z dne 13.8.2004, pod št. objave Ob 21569/04, ter ga v skladu z drugim odstavkom 67. člena Zakona o javnih naročilih (Uradni list RS, št. 39/00, 102/00 in 2/04; v nadaljevanju: ZJN-1) objavil tudi v Uradnem listu Evropske Unije, št. 152/2004.
Prvi vlagatelj je še pred datumom za odpiranje ponudb z dopisom, z dne 9.9.2004, vložil zahtevek za revizijo, ki ga je naročnik zavrnil kot neutemeljen. V navedenem zahtevku za revizijo je prvi vlagatelj naročniku očital, da razpisna dokumentacija ni pripravljena tako, da lahko ponudnik pripravi ustrezno ponudbo oz. je predmet ponudbe nerazumljiv, nedoločljiv in v nasprotju sam s seboj. Na podlagi obvestila o nadaljevanju postopka in odstopa dokumentacije je o zahtevku za revizijo določala Državna revizijska komisija, ki je dne 11.10.2004 sprejela sklep, št. 018-238/04-22-1854, s katerim je zahtevek za revizijo, z dne 9.9.2004, zavrnila kot neutemeljen, prvega vlagatelja pa napotila, naj v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZJN-1 preko instituta postavljanja vprašanj doseže odpravo morebitnih nejasnosti ali napak razpisne dokumentacije.
Prvi vlagatelj je z dopisom, z dne 18.10.2004, ponovno vložil zahtevek za revizijo, v katerem navaja, da ne more pripraviti pravilne ponudbe, ker predmet javnega naročila oz. tehnične specifikacije ne zadostujejo pogojem 34. člena ZJN-1 in niso določene objektivno. Po mnenju prvega vlagatelja predmet naročila ni določen oz. je določen sam s seboj v nasprotju. Javno naročilo se nanaša na vzdrževanje, nadgradnjo in optimizacijo davčnega informacijskega sistema iDIS, pri čemer v dokumentaciji ni navedeno, kaj iDIS predstavlja. Predmet tega razpisa so iDIS sistem in iDIS moduli, trdi prvi vlagatelj, brez določitve, kateri so ti moduli, pa razpisna dokumentacija ni pripravljena v skladu s 34. členom ZJN-1 in ne omogoča priprave pravilne ponudbe v skladu s 23. členom ZJN-1. Naročnik je navedel, nadaljuje prvi vlagatelj, da je predmet javnega naročila vzdrževanje sistema iDIS, pri tem pa je v odgovorih na vprašanja (dopis z dne 14.10.2004, odgovori št. 8, 10 in 18) zapisal, da se bo vzdrževal tudi sistem, ki ga v času javnega naročila sploh še ni. Naročnik je v svojem odgovoru št. 10 navedel, da bo predmet naročila znan šele po zaključku tega razpisa, kar po mnenju prvega vlagatelja pomeni, da predmet ni določen. Naročnik je v odgovorih tudi navedel, da so posamezni moduli v fazi načrtovanja, kar naj bi pomenilo, da jih ni mogoče vzdrževati, nadgrajevati ali optimizirati. Na vprašanje, kateri moduli so predmet naročila, je naročnik v odgovoru št. 18 pojasnil, da je predmet določen v poglavju 5.3, po mnenju prvega vlagatelja pa naročnik na ta način sploh ni odgovoril na postavljeno vprašanje.
Prvi vlagatelj nadaljuje, da je iz naročnikovega sklepa, s katerim je zavrnil njegov prvi zahtevek za revizijo, razvidno, da je predmet javnega naročila najem petih strokovnjakov, ki bodo izvajali storitve na informacijskem sistemu, opisanem v 4. točki razpisne dokumentacije, kar naj bi ugotovila tudi Državna revizijska komisija v svojem sklepu z dne 11.10.2004. To naj bi pomenilo, da predmet ni v skladu z določbami ZJN-1, saj ZJN-1 ne predvideva in omogoča najema strokovnjakov kot predmet javnega naročila. Najem strokovnjakov po mnenju prvega vlagatelja ne predstavlja niti nabave blaga niti oddaje storitev ali gradenj, kar je lahko predmet javnega naročila po 1. točki 3. člena ZJN-1, pri čemer najema delovne sile ni mogoče enačiti z opravljanjem storitev.
Po mnenju prvega vlagatelja pogodba, ki bi bila sklenjena, zaradi nedefiniranega predmeta naročila, ne bi izražala prave volje strank. Javno naročilo je po svoji naravi ponudba, trdi prvi vlagatelj, pri čemer mora imeti ponudba vse sestavine pogodbe, zato je predmetno naročilo v nasprotju tudi s pravili obligacijskega prava, saj soglasje volj ne bi bilo doseženo.
Prvi vlagatelj nadaljuje, da v razpisni dokumentaciji niso določeni moduli, ki predstavljajo sistem iDIS in ki bodo predmet vzdrževanja, nadgrajevanja in optimizacije. Zato je prvi vlagatelj naročniku z dopisom, z dne 15.10.2004, postavil vprašanje, na katerega je le-ta odgovoril pod št. 20, da gre izključno za vzdrževanje in nadgradnjo modulov, ki so bili razviti v tehnologiji Microsoft, saj je na vprašanje odgovoril z "da", kar po mnenju prvega vlagatelja pomeni, da predmet razpisa niso moduli, ki bi bili zgrajeni v sistemu Oracle, Cobol in drugih sistemih, kot npr. DP1, DP2, DoD, takse, bilančne vsote itd.. Ti moduli namreč niso zgrajeni v tehnologiji Microsoft. Naročnik je to potrdil tudi v odgovoru št. 19, ko je navedel, da so vsi obstoječi moduli trenutnega sistema iDIS zgrajeni v tehnologiji Microsoft. V nasprotju z navedenim pa je naročnik v 11. odgovoru navedel, da so ti isti moduli, ki pa niso zgrajeni v tehnologiji Microsoft, predmet tega razpisa, saj veliko modulov, navedenih v poglavju 5.3 razpisne dokumentacije, ni zgrajenih v tehnologiji Microsoft. Iz navedenih odgovorov je po mnenju prvega vlagatelja razvidno, da naročnik ne ve ali ne more pojasniti, kaj je predmet naročila, čeprav bi morali prav odgovori naročnika na postavljena vprašanja te dvome odpraviti, kar je v svojem sklepu zapisala tudi Državna revizijska komisija, ki je prvega vlagatelja celo poučila, da se mora posluževati standardnih metod razlaganja pravnih norm, da se ugotovi prava volja naročnika. Po mnenju prvega vlagatelja se lahko s takšnimi metodami razlagajo le zakonske norme, ne pa neodvisna in avtonomna volja posamezne stranke. Kljub temu je prvi vlagatelj naročnika vprašal, katero od metod razlage naj uporabi v primeru nejasnosti, vendar mu naročnik ni odgovoril.
Ker razpisna dokumentacija ne pojasnjuje, kateri moduli so predmet naročila, prvi vlagatelj ne more določiti pravilne cene. Prvi vlagatelj navaja, da ima več delavcev, ki ustrezajo zahtevam razpisne dokumentacije, prav predmet naročila pa vpliva na odločitev, kateri od delavcev bo opravljal delo. Če se delo nanaša le na module, ki so izdelani v sistemu Microsoft, bo prvi vlagatelj prijavil delavca, ki obvlada ta sistem, in za to postavil ceno, če pa bi bili predmet razpisa tudi moduli, ki niso izdelani v sistemu Microsoft, bo moral delavec obvladati še druge sisteme, cena pa bo v tem primeru višja. Predmet naročila vpliva na postavitev pravilne cene, pri čemer to ni le element ugodnosti, ampak tudi pravilnosti ponudbe, saj je pravilna le tista volja stranke, ki je prava, le-ta pa je odvisna od predmeta razpisa.
Prvi vlagatelj zaključuje, da uveljavlja tudi vse nepravilnosti, ki jih je navedel že v svojem zahtevku za revizijo, z dne 9.9.2004, ter navaja, da je tudi iz mnenja Računskega sodišča razvidno, da morajo biti vsa dela, ki so oddana z naročilom, navedena v pogodbi, pri čemer morajo biti navedeni vsi moduli, ki so predmet naročila, ter programsko okolje in orodja.
Prvi vlagatelj predlaga, da Državna revizijska komisija vpogleda v relevantno dokumentacijo, pridobi izvedensko mnenje glede ugotovitve tehnologije posameznih modulov ter zasliši strokovnjaka računalniške stroke M. J. in direktorja prvega vlagatelja.
Prvi vlagatelj predlaga, da se predmetna razpisna dokumentacija ugotovi za nepravilno in nezakonito, zahteva pa tudi povrnitev stroškov, in sicer 3.500 točk z 20% DDV ter 200.000 SIT za takso, v roku 15 dni od odločitve o zahtevku za revizijo, od tega dne pa skupaj z zakonitimi zamudnimi obrestmi.
Zahtevek za revizijo je z dopisom, z dne 18.10.2004, vložil tudi drugi vlagatelj. Tudi drugi vlagatelj meni, da razpisna dokumentacija ni narejena na način, ki bi ponudniku omogočal pripravo pravilne ponudbe, saj ne ve, kaj je predmet naročila. Le-ta je v različnih poglavjih razpisne dokumentacije in dodatnih pojasnilih določen vedno drugače. V razpisni dokumentaciji ni navedeno, kateri so moduli sistema iDIS, ki bodo predmet vzdrževanja, nadgrajevanja in optimizacije. Naročnik govori celo o modulih v načrtovanju, torej le-ti še ne obstajajo in so po vsebini implementirani v drugih sistemih. Če naj se moduli iDIS vzdržujejo, optimizirajo in nadgrajujejo, morajo najprej obstajati, navaja drugi vlagatelj. Naročnik je v odgovoru št. 20 dne 15.10.2004 navedel, da gre izključno za vzdrževanje in nadgradnjo modulov, ki so bili razviti v tehnologiji Microsoft, kar pomeni, da predmet tega razpisa niso moduli, ki so trenutno zgrajeni v ostalih tehnologijah (Oracle, Cobol Power Builder itd.) iz drugih sistemov. Naročnik je navedel, da so vsi obstoječi moduli sistema iDIS zgrajeni v tehnologiji Microsoft, kar po mnenju drugega vlagatelja pomeni, da veliko modulov, ki so našteti v točki 5.3 razpisne dokumentacije, ni predmet tega naročila, saj se jih mnogo podaja kot moduli v načrtovanju in so trenutno implementirani v drugih sistemih, pri čemer niso zgrajeni v Microsoft tehnologiji. Nasprotno pa naročnik v vprašanju 12 odgovarja, da so moduli v načrtovanju po vsebini že implementirani v okviru drugih podsistemov in se lahko razume, da bo modul DDej iz slike 3 v sklopu tega razpisa zamenjal modul DP1_DEJ, modul Prispevki-Odmera iz slike 3 pa module DP1_REK, DP1_Plače in DP2_REK. Naročnik torej navaja, da so ti moduli, ki niso zgrajeni v tehnologiji Microsoft, predmet tega razpisa.
Po mnenju drugega vlagatelja predmet naročila ni najem delavcev, kot to pojasnjuje naročnik. Tako naročnik (pravilno: ponudnik) ne ve, kaj v okviru postavljenega števila ur (pri čemer število ur ni predmet naročila) bo dejansko vzdrževal, nadgrajeval optimiziral in posledično zaračunaval. Pravilna ponudba je odvisna od tega, kateri moduli so predmet razpisa.
Drugi vlagatelj predlaga, da se ugotovi, da razpisna dokumentacija ne ustreza 23. členu ZJN-1 in da se jo razveljavi, priglaša pa tudi stroške, in sicer takso v višini 200.000 SIT.
Naročnik je oba vlagatelja z dopisom, z dne 21.10.2004, pozval, naj zahtevek za revizijo dopolnita s potrdilom o plačilu takse v višini 200.000 SIT. Prvi vlagatelj je zahtevano potrdilo o plačilu takse naročniku posredoval z dopisom, z dne 25.10.2004, drugi vlagatelj pa z dopisom, z dne 22.10.2004.
Naročnik je dne 3.11.2004 sprejel sklep, s katerim je zahtevek za revizijo prvega vlagatelja zavrnil kot neutemeljen. V obrazložitvi tega sklepa naročnik navaja, da so vse zahteve za pravilnost ponudb v razpisni dokumentaciji podane v 2. poglavju navodil ponudnikom za pripravo ponudbe. Za pravilno ponudbo mora ponudnik predložiti vse zahtevane dokumente, in sicer ponudbo in ponudbeni predračun, izjavo ponudnika, finančno zavarovanje za resnost ponudbe, dokazila za priznanje sposobnosti, dokazila za tehnično in kadrovsko sposobnost ter vzorec pogodbe.
Prvi vlagatelj nezmožnost postavitve pravilne cene navaja kot vzrok za to, da ne more oddati pravilne ponudbe in vse argumente navaja na podlagi ocen vsebine 5. poglavja razpisne dokumentacije, v katerem pa se nobeden podatek ne nanaša oz. ne vsebuje elementov, ki vplivajo na pravilnost ponudbe. Naročnik opozarja, da je v predmetnem naročilu cena merilo in ne pogoj ter da je za pravilnost ponudbe potrebno, da je cena določena. V vsem ostalem je cena element ugodnosti in ne pravilnosti ponudbe.
Naročnik nadaljuje, da je avtonomen pri določanju predmeta in obsega javnega naročila. Naročnik je predmet definiral kot storitve na sistemu iDIS in ne kot specifikacijo konkretnih funkcionalnosti, zahtevanih za posamezne module. Naročnik navaja, da sam odloča o globini, do katere bo opisal storitve, ki so predmet javnega naročila. Obseg naročila je definiran s številom delovnih ur in ne s številom modulov, na katerih bodo storitve izvajane, vsi ti moduli pa so navedeni in splošno opisani (razpisna dokumentacija poglavje 5.3, zlasti poglavje 5.3.2). Zato po mnenju naročnika v razpisni dokumentaciji ni treba definirati še projektne dokumentacije. Naročnik navaja, da mu ni potrebno navajati razlogov, zaradi katerih se opredeljuje za takšen način določanja predmeta in obsega naročila, a jih je kljub temu delno navedel v poglavju 4.1 razpisne dokumentacije. Naročnik dodaja, da je dejstvo, kateri moduli sistema iDIS in v kakšnem obsegu bodo spreminjani, odvisno od narave in vrste poslovnega procesa, ki ga bo treba podpreti s sistemom iDIS. Pri predmetu naročila (vzdrževanje, nadgrajevanje, optimizacija...) naročnik primarno izhaja iz potrebnih sprememb poslovnih procesov in ne iz programske strukture (v skladu z načelno definiranimi prioritetami - poglavje 4.4.4 razpisne dokumentacije). Poslovni procesi, ki jih iDIS podpira, pa niso ne zaprti in ne omejeni v posamezne module. Prioritete niso odvisne samo od naročnika, temveč tudi od zunanjih faktorjev. Eden od razlogov je tudi ta, da ustrezna zakonodaja, ki se nanaša na davčno problematiko, še vedno ni ustrezno podprta s podzakonskimi akti in tudi vrstni red objave podzakonskih aktov zaenkrat ni znan. Vsekakor pa je predmet naročila izvajanje storitev samo na modulih, ki sodijo v sistem iDIS in ne na modulih, ki sodijo v druge davčne informacijske sisteme (npr. zaledne sisteme), moduli sistema iDIS pa so našteti in opisani v razpisni dokumentaciji v poglavju 5.3.2. Dejstvo, da je naročnik v odgovoru na vprašanje št. 12 potrdil, da so v okviru sistema iDIS načrtovani moduli po vsebini že implementirani v okviru drugih sistemov, pa ne daje razlogov za trditve, da so zato tudi ti moduli drugih sistemov predmet izvajanj storitev po tem naročilu. Naročnik zatrjuje, da niso. Predmet javnega naročila je, nadaljuje naročnik, naveden v poglavju 4.2 razpisne dokumentacije. Iz definicije predmeta je razvidno, da gre za storitve vzdrževanja (nadgrajevanja, optimizacije...) sistema iDIS. Ker so zahtevane storitve jasno navedene, je predmet javnega naročila določen, zatrjuje naročnik. Ker je obseg naročila določen s številom 16.000 delovnih ur, je določen tudi obseg javnega naročila. Sistem iDIS je opisan v poglavju 5.3. razpisne dokumentacije, in sicer tako, da so podani naslednji podatki /opisi: splošni opis (5.3.1), shema modulne strukture in kratki splošni opisi posameznih modulov s posebno navedbo načrtovanih modulov (5.3.2), pregled funkcionalnosti sistema iDIS (5.3.3), pregled arhitekture (5.3.4.), pregled povezav sistema iDIS z okoljem (integracija davčnih informacijskih sistemov 5.3.5) in pregled tehnologije (5.3.6). Na ta način je sistem iDIS nedvoumno identificiran in opisan. Dejstvo, da so nekateri moduli v fazi načrtovanja, po mnenju naročnika ne pomeni, da sistem ne obstaja in da se ga ne more vzdrževati, nadgrajevati in optimizirati. Sistem obstaja in deluje. Moduli sistema iDIS so navedeni v opisih in na sliki 3 v poglavju 5.3.2 razpisne dokumentacije ter deloma v opisu integracije (povezave sistema iDIS z okoljem) in na sliki 7 v poglavju 5.3.5. Moduli so predstavljeni na slikah v obliki pravokotnikov z vpisanim mnemoničnim imenom ter v opisih z mnemoničnim ali polnim imenom in navedbo funkcionalnosti. Nazivi modulov na slikah in v tekstu so podani tako, da je medsebojna pripadnost opisa in simbola nedvoumna, zatrjuje naročnik. Iz poglavja 5.3.2 izhaja, kateri moduli sodijo v sistem iDIS, iz poglavja 5.3.5 in slike 7 pa, s katerimi moduli zalednih sistemov je sistem iDIS povezan. Jasno je razvidno, da so moduli, ki sodijo v sistem iDIS, navedeni v stolpcu, ki je narisan med sistemom EDP in strežnikom BTS, ter da moduli, ki so narisani v stolpcu desno od strežnika BTS, pripadajo zalednim sistemom, torej ne sodijo v sistem iDIS, in je zato nepomembno, s katero tehnologijo so narejeni, ker zaradi dejstva, da ne sodijo v sistem iDIS, niso v nikakršni povezavi s predmetom javnega naročila. Iz navedenega je jasno, nadaljuje naročnik, da je poglavje 5.3 strukturirano tako, da je razvidno, kateri moduli sestavljajo sistem iDIS (5.3.2 in slika 3) in s katerimi zalednimi sistemi oziroma moduli je sistem iDIS povezan (5.3.5. in slika 7). Zato trditev, da je naročnik z navedbo poglavja 5.3 hkrati določil kot predmet naročila module, ki so v sistemu iDIS in module, ki so sestavni del zalednih sistemov in da so hkrati predmet naročila moduli, ki so zgrajeni v Microsoft tehnologiji in moduli, ki so zgrajeni v drugih tehnologijah, ne drži. Naročnik ponovno poudarja, da je predmet naročila definiran kot storitve, ki se izvajajo na sistemu iDIS, in ne kot set modulov, ki se vzdržujejo, nadgrajujejo in optimizirajo. Zato ne drži trditev, da ne more oddati pravilne ponudbe, ker ne ve, kateri moduli se vzdržujejo, nadgrajujejo, optimizirajo, da ni mogoče vzdrževati neobstoječih modulov, da zaradi različnih tehnologij ne more določiti cene strokovnjakov in s tem cene ponudbe. Sistem iDIS je zasnovan, načrtovan in realiziran, ter do sedaj tudi vzdrževan in nadgrajevan izključno s strani naročnikove razvojne ekipe (izjeme so GPIS in YUKON). Naročnik je zato, ker je sistem iDIS zasnoval in realiziral z lastno razvojno ekipo, bil v izbiri tehnologije in izvedbi lastnega razvoja popolnoma avtonomen. Izbrana in uporabljena tehnologija je Microsoft tehnologija. Zato je naročnik pritrdilno odgovoril na vprašanja št. 19 in 20. Neutemeljene so trditve, da so predmet naročila tudi moduli, ki niso v Microsoft tehnologiji (vlagatelj navaja med drugim PS-CDK, CDKS-DAVZAV itn., za katere je iz poglavja 5.3.5 razpisne dokumentacije jasno, da ne sodijo v iDIS, da sodijo v zaledne sisteme in posledično da zaradi tega niso predmet vzdrževanja. Navedba, da moduli, ki so v načrtovanju, niso realizirani v Microsoft tehnologiji, velja samo relativno. Moduli še niso zgrajeni, so pa načrtovani. Navedeno dejstvo ni v konfliktu z drugimi dejstvi, navedenimi v razpisni dokumentaciji, zatrjuje naročnik. Gre za to, da so ti moduli načrtovani, da bodo vgrajeni v obstoječ sistem, katerega koncept in arhitektura sta že določena in realizirana in da bodo, tako kot že v sistem iDIS vgrajeni moduli, načrtovani moduli podrejeni konceptu in arhitekturi obstoječega sistema. To se ne naša na module zalednih sistemov. Dejstvo, da naročnik izjavlja, da so načrtovani moduli po vsebini že implementirani v zalednih sistemih, pa ne pomeni, da gradnja teh modulov (načrtovanih v sistemu iDIS) hkrati pomeni, da so moduli zalednih sistemov z že implementirano vsebino tudi predmet naročila. Zaledni sistemi in pripadajoči moduli so predmet drugih obstoječih pogodb med naročnikom in drugimi izvajalci in niso predmet tega naročila. Kako bo naročnik izvajal gradnjo načrtovanih modulov, v kakšni meri in kako bodo v modulih zalednih sistemov do sedaj implementirane vsebine realizirane v načrtovanih modulih, je v domeni naročnika in glede na zahteve za pravilnost ponudbe predmetnega naročila ni ovira ponudnikom za pripravo pravilne ponudbe, zatrjuje naročnik. Naročnik navaja, da je definiral predmet naročila v poglavju 4 razpisne dokumentacije, posebej pa v poglavju 4.2. Kot predmet naročila so navedene storitve s stališča vsebine in s stališča življenskega cikla informacijskih sistemov. Naročnik je javno naročilo koncipiral tako, da ponudnikom za oddajo pravilne ponudbe ni potrebno poznavanje sistema iDIS, torej tudi ne natančen seznam modulov, ki bodo vzdrževani (nadgrajevani, optimizirani).
Naročnik nadaljuje, da mora biti za pravilnost ponudbe cena določena. Prvi vlagatelj navaja, da lahko postavi ceno glede na plačo svojih strokovnjakov, da pa ne ve, za katerega naj jo določi, ker je to odvisno od tega, kakšna znanja so potrebna za izvedbo del in da na ta način prvi vlagatelj lahko pride v situacijo, da lahko ponudbeno ceno določi previsoko ali prenizko. Prvi vlagatelj z izjavo, da lahko postavi ceno, dokazuje, da je cena lahko določena, kar pomeni, zatrjuje naročnik, da cena ne more biti razlog nepravilnosti ponudbe. S tem je prvi vlagatelj prišel v nasprotje sam s seboj, ko trdi, da ne more podati pravilne ponudbe zato, ker ne more določiti pravilne cene, hkrati pa navaja primer, iz katerega je razvidno, da ceno lahko določi, ne ve pa, ali je ta previsoka ali prenizka, kar pomeni, da ugotavlja, v kakšnem primeru je to za njega bolj ugodno. Tako je po mnenju naročnika prvi vlagatelj sam v konkretnem primeru potrdil navedbo, ki jo je podala Državna revizijska komisija v sklepu št. 018-238/04-22-1854, s katero je pojasnila, da določitev prave vrednosti ponudbene cene ni element pravilnosti, temveč element ugodnosti ponudbe. Naročnik posebej opozarja na dejstvo, da je cena v predmetnem naročilu merilo in ne pogoj. Naročnik nadalje opozarja, da je dilema prvega vlagatelja o tem, kdaj bi lahko podal previsoko in kdaj prenizko ceno kot posledico ponujanja različnih strokovnjakov s poznavanjem različnih tehnologij, popolnoma nepotrebna zato, ker naročnik nikjer v razpisni dokumentaciji ni zahteval poznavanje drugih tehnologij razen Microsoftove (2. poglavje razpisne dokumentacije). Prvi vlagatelj zato ve, katerega strokovnjaka lahko ponudi in ker trdi, da za njega lahko določi ceno, pomeni, da je cena lahko določena, s tem pa cena ne more biti razlog nepravilnosti ponudbe.
Naročnik ugotavlja, da je v razpisni dokumentaciji navedeno, katere storitve bodo izvajane in kakšnaje kompleksnost teh storitev (4.2 Definicija predmeta javnega naročila, 4.4.3 opis, kaj obsegajo storitve vzdrževanja in nadgrajevanja, 4.4.4 načela postavljanja prioritet), kakšni kadri so zahtevani (2.6 Dokazila za tehnično in kadrovsko sposobnost, 4.3.2 in 4.3.3 opis zahtevanih splošnih lastnosti in znanj) ter kako se bo delalo na projektu (poglavje 4.4. Uvajanje izvajalca). Naročnik meni, da ima ponudnik na razpolago dovolj elementov za določitev vrednosti urne postavke in s tem tudi celotne cene ponudbe.
Po mnenju naročnika prvi vlagatelj tudi napačno uporablja ugotovitve Računskega sodišča, ki se nanašajo na naročilo dodatnih del po že obstoječi konkretni pogodbi med naročnikom in izvajalcem, ki že vsebuje definirane naloge in programsko okolje. Poleg tega stališča Računskega sodišča Republike Slovenije niso vir prava niti dokaz, zato za odločanje v predmetnem postopku niso relevantna.
Vsi argumenti, na katerih prvi vlagatelj temelji svoje trditve, se nanašajo na poglavje 5 razpisne dokumentacije. Poglavje 5 v razpisni dokumentaciji ima naslov "Opis obstoječe situacije". V njem so podane informacije o davčnih informacijskih sistemih in posebej o sistemu iDIS ter je simbolno predstavljena njegova struktura, opisane osnovne funkcionalnosti, arhitektura in tehnologije zgolj z namenom, da se ponudniki splošno seznanijo s sistemom iDIS. V tem poglavju ni nobenega podatka ali zahteve, ki bi morali biti vsebovani ali izpolnjeni v ponudbeni dokumentaciji in na podlagi katerih bi naročnik presojal pravilnost ponudbe ali ocenjeval ponudbe. Elementi za določanje pravilnosti so podani v drugih poglavjih razpisne dokumentacije, na katera pa prvi vlagatelj nima pripomb. Zato prvi vlagatelj po mnenju naročnika ni utemeljil svoje trditve, da zaradi razpisne dokumentacije ne more podati pravilne ponudbe in ni dokazal kršitve 23. člena ZJN-1.
Naročnik v nadaljevanju odgovarja na konkretne očitke iz zahtevka za revizijo prvega vlagatelja. Naročnik navaja, da predmet javnega naročila ni sistem iDIS v smislu dobave gotovega ali celotnega produkta, ker le-ta že obstaja v obsegu, navedenem v razpisni dokumentaciji v poglavju 5.3, temveč vzdrževanje, optimizacija in nadgradnje tega sistema v obsegu 16.000 delovnih ur, kot je to definirano v točki 4.2 razpisne dokumentacije. Naročnik v času objave ni mogel konkretno definirati vseh nalog in natančno navesti delov sistema iDIS, ki bodo vsebina oz. objekt vzdrževanja iz razlogov, ki so navedeni v točki 4.1.
Naročnik nadaljuje, da v odgovorih, poslanih dne 15.10.2004, ni navedel ločenega neobstoječega sistema, ki naj bi bil predmet vzdrževanja. Prav tako naročnik v odgovoru na vprašanje 10 ni nikjer navedel, da bo predmet javnega naročila znan šele po zaključku tega razpisa. Naročnik je odgovoril, da na sliki 7 ne gre zgolj za module, temveč za komponente / module (za dele modulov in module) sistema iDIS, in sicer samo tiste, ki so pomembni za povezavo sistema iDIS z okoljem, pri čemer gre za simbolno ponazoritev. Namen slike je ponazoritev povezave sistema iDIS z okoljem, ne pa natančna predstavitev sistema iDIS in slik modulov, zatrjuje naročnik. Vlagatelj očitno sprašuje po nekem stanju opisov sistema iDIS v času, ki nastopi po zaključku predvidenih del iz tega razpisa, nadaljuje naročnik. Ker je sistem iDIS predmet vzdrževanja (nadgrajevanja, optimizacije...), bo slika posameznih modulov po zaključku predvidenih del znana šele, ko bodo aktivnosti zaključene. Naročnik je pri odgovoru sledil vprašanju, ki pa se ne nanaša na vsebino predmeta javnega naročila.
Naročnik navaja, da razpisuje vzdrževanje (nadgradnjo, optimizacijo...) sistema iDIS in ne posameznih modulov. Nadgrajevanje se lahko po mnenju naročnika izvaja tudi z dodajanjem novih komponent / modulov, torej tudi z gradnjo tistih, ki so sedaj še v fazi načrtovanja. Dejstvo, da so posamezne komponente / moduli v fazi načrtovanja, ni v nasprotju z zahtevami za vzdrževanje in nadgrajevanje, ker pojem "nadgrajevanje" pomeni dodajanje nečesa, česar prej ni bilo.
Naročnik navaja, da so v poglavju 5.3 taksativno navedeni moduli sistema iDIS, tako obstoječi kot tudi načrtovani, in opozarja, da obsega javnega naročila ni določil z naštevanjem modulov, pač pa s številom ur. Kateri moduli in v kakšnem obsegu bodo spreminjani, pa bo odvisno od narave in vrste poslovnega procesa, ki ga bo treba podpreti s sistemom iDIS. Naročnik primarno izhaja iz potrebnih sprememb poslovnih procesov in ne iz programske strukture. Poslovni procesi, ki jih podpira sistem iDIS, pa niso zaprti ali omejeni v posamezne module.
Glede odgovora št. 11 naročnik navaja, da je prvega vlagatelja opozoril na mesto v razpisni dokumentaciji, kjer so ti davki navedeni in na možnost, da lahko pride do sprememb. Prioritete spreminjanja ali uvajanja davkov niso odvisne od naročnika, pač pa od zunanjih faktorjev. Eden od razlogov je tudi ta, da vsi podzakonski akti davčne zakonodaje še niso izdani.
Glede trditev prvega vlagatelja, da je naročnik predmet javnega naročila definiral kot najem petih strokovnjakov, ki bodo izvajali storitve na informacijskem sistemu, naročnik navaja, da je v sklepu, s katerim je zavrnil prvi zahtevek za revizijo prvega vlagatelja, navedel, da išče 5 strokovnjakov - informatikov s specifičnimi znanji, ki bodo v okviru 16.000 delovnih ur izvajali aktivnosti na informacijskem sistemu, opisane v točki 4 razpisne dokumentacije. Z navedbo 4. točke iz razpisne dokumentacije je naročnik prvega vlagatelja napotil na poglavje, ki med drugim vsebuje definicijo predmeta javnega naročila. Naročnik zatrjuje, da ni navedel, da je predmet javnega naročila zgolj najem strokovnjakov, temveč da išče strokovnjake za izvedbo storitev, ki so predmet naročila, kar pa ni v nasprotju s 1. točko 3. člena ZJN-1.
Glede navedb prvega vlagatelja o kršitvi načela zakonitosti iz 3. člena ZRPJN pa naročnik ugotavlja, da mu prvi vlagatelj očita kršitev pravnega varstva v postopku revizije za čas pred začetkom samega revizijskega postopka, ko torej očitana kršitev sploh še ni mogla nastati.
Naročnik nadaljuje, da je večkrat navedel, da je opis sistema iDIS, torej tudi navedba modulov, ki so sestavni del sistema iDIS oz. ki so načrtovani, podan v poglavju 5.3 razpisne dokumentacije. Ker je v razpisni dokumentaciji definirano, da se vzdržuje (nadgrajuje, optimizira...) sistem iDIS, ki že obstaja in omogoča izvajanje določenih davčnih postopkov, naročnik meni, da so trditve o tem, da zahteva vzdrževanje neobstoječe stvari, neutemeljene.
Predmet razpisa niso moduli, ki so zgrajeni v sistemih Oracle, Cobol in drugih, niti ne moduli, ki pripadajo zalednim sistemom in tudi ne storitve, ki bi se na teh modulih izvajale. Naročnik zatrjuje, da kaj takega v razpisni dokumentaciji ni navedel.
Glede trditev prvega vlagatelja, da je iz naročnikovih odgovorov razvidno, da so predmet razpisa tudi moduli, ki niso zgrajeni v tehnologiji Microsoft, naročnik navaja, da je prvi vlagatelj zamešal komponente / module, ki so narejeni v različnih tehnologijah in so navedeni na slikah 3 in 7, sodijo pa v različne davčne informacijske sisteme. Naročnik navaja, da so nekatere komponente sestavni deli sistema iDIS, pri čemer so nekatere od teh v načrtovanju, nekatere pa že delujejo, RDZ je samostojen sistem, ki je v iDIS predstavljen z replikacijo, določeni moduli pa sodijo v zaledne sisteme. Naročnik zatrjuje, da so prvemu vlagatelju ta dejstva znana, saj z njim že sodeluje na področju vzdrževanja modulov dela zalednih sistemov, ne pa sistema iDIS. Iz teksta v poglavju 5.3.5 je razvidno, da so na sliki simbolno ponazorjene povezave med sistemi EDP, iDIS BTS in zalednimi sistemi starejše generacije, h katerim sodita tudi DP1_REK in DP2_REK. Iz navedenega izhaja, navaja naročnik, da je razvidno, kaj sodi v sistem iDIS in da je jasna ločitev med izdelki, narejenimi v Microsoft tehnologiji in izdelki, narejenimi v drugih tehnologijah, oz. izdelki, ki ne sodijo v sistem iDIS.
Po mnenju naročnika prvi vlagatelj svojih trditev o tem, da razpisna dokumentacija ne pojasni, kateri moduli so predmet naročila, ni dokazal. Naročnik je kot predmet naročila definiral storitve (poglavje 4.2 razpisne dokumentacije), javno naročilo pa je koncipiral tako, da ponudnikom za oddajo pravilne ponudbe ni potrebno poznavanje sistema iDIS, torej tudi ne natančen seznam modulov, ki bodo vzdrževani (nadgrajevani, optimizirani...). Naročnik tudi opozarja, da se argumenti prvega vlagatelja nanašajo na poglavje 5 razpisne dokumentacije, v katerem so podane informacije o davčnih informacijskih sistemih in posebej o sistemu iDIS, simbolno je predstavljena njegova struktura, opisane osnovne funkcionalne lastnosti, arhitektura in tehnologije. V tem poglavju ni nobenega podatka ali zahteve, ki bi morali biti vsebovani v ponudbeni dokumentaciji in na podlagi katerih bi naročnik presojal pravilnost ponudbe. Elementi za določanje pravilnosti ponudbe so podani v drugih delih razpisne dokumentacije, na le-te pa prvi vlagatelj nima pripomb. Zato po mnenju naročnika prvi vlagatelj ni dokazal, da zaradi razpisne dokumentacije ne more podati pravilne ponudbe.
Naročnik nadaljuje, da ni nikjer v razpisni dokumentaciji navedel, da zahteva poznavanje kakršne koli druge tehnologije razen Microsoftove. V 2. poglavju razpisne dokumentacije so navedene zahteve za kadre izvajalca, s področja tehnologij pa so podane zahteve le za poznavanje Microsoftove tehnologije in so zahtevana temu ustrezna dokazila. Ponudnik, ki ponudi sodelavce, ki poznajo Microsoft tehnologijo, ne poznajo pa Oracle ali Cobol tehnologije, ne bo na slabšem kot ponudnik, ki bi ponudil sodelavce s poznavanjem Microsoft tehnologije in hkrati s poznavanjem kakršne koli druge tehnologije. Poznavanje Microsoft tehnologije je pogoj za pravilnost ponudbe, nepoznavanje drugih ponudb pa ni razlog za nepravilnost ponudbe in ne vpliva na oceno ponudbe.
Glede primerjave plače dveh delavcev prvega vlagatelja naročnik navaja, da to pomeni, da prvi vlagatelj lahko postavi ceno in da je cena lahko določena, zato le-ta ne more biti razlog za nepravilnost ponudbe. Dilema prvega vlagatelja o tem, katerega strokovnjaka in katero ceno naj ponudi, je po mnenju naročnika nepotrebna, saj razpisna dokumentacija ne zahteva poznavanja drugih tehnologij razen Microsoftove.
Naročnik zaključuje, da je pravilna ponudba tista, ki izpolnjuje vse zahteve iz razpisne dokumentacije, zato postavitev pravilne cene ni element pravilnosti ponudbe. Element pravilnosti ponudbe je, da je cena določena.
Naročnik je prvega vlagatelja na podlagi prvega odstavka 17. člena ZRPJN pozval, da mu v treh dneh po prejemu sklepa sporoči, ali bo nadaljeval postopek pred Državno revizijsko komisijo ali zahtevek za revizijo umika.
Naročnik je s sklepom, z dne 3.11.2004, kot neutemeljen zavrnil tudi zahtevek za revizijo drugega vlagatelja. Argumenti, s katerim naročnik zavrača zahtevek za revizijo drugega vlagatelja, so vsebinsko enaki tistim, ki jih je navedel v sklepu, s katerim je zavrnil zahtevek za revizijo prvega vlagatelja.
Naročnik je drugega vlagatelja na podlagi prvega odstavka 17. člena ZRPJN pozval, da mu v treh dneh po prejemu sklepa sporoči, ali bo nadaljeval postopek pred Državno revizijsko komisijo ali zahtevek za revizijo umika.
Prvi vlagatelj je naročnika z dopisom, z dne 11.11.2004, skladno s prvim odstavkom 17. člena ZRPJN obvestil, da bo nadaljeval postopek pred Državno revizijsko komisijo. Prvi vlagatelj v dopisu odgovarja na nekatere naročnikove navedbe iz sklepa o zavrnitvi zahtevka za revizijo.
Tudi drugi vlagatelj je naročnika z dopisom, z dne 11.11.2004, skladno s prvim odstavkom 17. člena ZRPJN obvestil, da bo nadaljeval postopek pred Državno revizijsko komisijo, in v dopisu odgovoril na nekatere naročnikove navedbe iz sklepa o zavrnitvi zahtevka za revizijo.
Naročnik je v skladu z drugim odstavkom 17. člena ZRPJN z dopisom, št. 43301-23/2004-01-712, z dne 15.11.2004, odstopil zahtevka za revizijo prvega in drugega vlagatelja skupaj z dokumentacijo v odločanje Državni revizijski komisiji.
Državna revizijska komisija je skladno z drugim odstavkom 21. člena ZRPJN s sklepoma, št. 018-291/04-22-2220 in 018-291/04-22-2222, z dne 29.11.2004, za izdelavo strokovnega mnenja določila Dušana Zupančiča, univ.dipl.ing.stroj. (v nadaljevanju: strokovnjak), kateremu je posredovala vso relevantno dokumentacijo (razpisno dokumentacijo, vprašanja ponudnikov in odgovore naročnika, zahtevka za revizijo, sklepa naročnika ter obvestili vlagateljev o nadaljevanju postopka). Ker se oba zahtevka za revizijo opirata na enako dejansko in pravno podlago oz. ker oba vlagatelja navajata vsebinsko enake domnevne kršitve, za presojo katerih je bilo treba pridobiti strokovno mnenje, je Državna revizijska komisija obema vlagateljema naložila, da morata založiti predujem za pridobitev strokovnega mnenja vsak v znesku 400.000,00 SIT in predložiti potrdilo o vplačilu predujma. Oba vlagatelja sta Državni revizijski komisiji dne 3.12.2004 posredovala potrdilo o plačilu predujma v višini 400.000,00 SIT.
Državna revizijska komisija je strokovno mnenje prejela dne 6.12.2004 in ga v skladu z drugim odstavkom 7. člena Zakona o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. št. 26/99, 96/02, 58/03, 2/04; v nadaljevanju: ZPP) istega dne posredovala prvemu in drugemu vlagatelju ter naročniku. Glavna ugotovitev strokovnega mnenja je, da lahko zainteresirani ponudniki na podlagi razpisne dokumentacije pripravijo pravilne ponudbe.
Prvi vlagatelj je Državni revizijski komisiji z dopisom, z dne 10.12.2004, posredoval pripombe na strokovno mnenje. V dopisu prvi vlagatelj navaja, da strokovno mnenje ni obrazloženo, da ne odgovarja na postavljena vprašanja, da je v nasprotju samo s seboj in da ne navaja pojasnil, standardov ali strokovnih norm. Prvi vlagatelj tudi dvomi v strokovnost avtorja strokovnega mnenja, zato predlaga, da se le-to ne upošteva, v nadaljevanju pa odgovarja na posamezne ugotovitve iz strokovnega mnenja.
Drugi vlagatelj Državni revizijski komisiji ni posredoval pripomb na strokovno mnenje.
Naročnik je Državni revizijski komisiji posredoval dopis, z dne 9.12.2004, v katerem navaja, da se je s strokovnim mnenjem seznanil in da nanj nima bistvenih pripomb.
Državna revizijska komisija je pripombe na strokovno mnenje prvega vlagatelja posredovala strokovnjaku, ki se je do njih opredelil.
Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu, proučitvi utemeljenosti navedb prvega in drugega vlagatelja ter naročnika in presoji strokovnega mnenja ter pripomb nanj je Državna revizijska komisija v skladu z drugo alineo prvega odstavka 23. člena ZRPJN odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju obrazložitve tega sklepa.
Državna revizijska komisija je v postopku revizije oddaje javnega naročila najprej preverila, ali sta zahtevka za revizijo dopustna in ali sta prvi in drugi vlagatelj aktivno legitimirana za vložitev zahtevka za revizijo. Državna revizijska komisija je ugotovila, da imata prvi in drugi vlagatelj kot možna ponudnika, ki sta prejela razpisno dokumentacijo, v skladu s prvim odstavkom 9. člena ZRPJN interes za dodelitev naročila in bi jima bila lahko povzročena škoda zaradi ravnanja naročnika, ki ga v zahtevku za revizijo navajata kot kršitev naročnika v postopku oddaje javnega naročila, zato sta aktivno legitimirana kot stranki v postopku in upravičena do vložitve zahtevka za revizijo.
Državna revizijska komisija je pri presoji zahtevka za revizijo prvega in drugega vlagatelja upoštevala določila drugega in tretjega odstavka 19. člena ZRPJN, ki določata: "(2) Državna revizijska komisija odloča v mejah zahtevka za revizijo. Državna revizijska komisija odloča, ob upoštevanju meja zahtevka za revizijo, tudi o kršitvah, za katere vlagatelj ni vedel ali ni mogel vedeti, pa so vplivale na odločitev naročnika o dodelitvi naročila. (3) V primeru kršitev temeljnih načel javnega naročanja izvede vse dokaze, za katere meni, da bodo prispevali k razjasnitvi zadeve in k zakoniti in pravilni odločitvi.".
Glede pripomb prvega vlagatelja, da strokovnjak nima ustrezne izobrazbe in da ga ni mogoče šteti za strokovnjaka s področja, za katerega je podal mnenje, gre uvodoma ugotoviti, da je bil prvi vlagatelj z imenom strokovnjaka in njegovo strokovno izobrazbo seznanjen že v sklepu, št. 018-291/04-22-2222, z dne 29.11.2004, s katerim je Državna revizijska komisija odredila izdelavo strokovnega mnenja in prvemu vlagatelju naložila, da založi predujem. Prvi vlagatelj je predujem plačal v roku, ki ga je določila Državna revizijska komisija, pri čemer imenovanju strokovnjaka za izdelavo strokovnega mnenja ni ugovarjal. Državna revizijska komisija je strokovnjaka imenovala na podlagi pooblastila iz drugega odstavka 21. člena ZRPJN, pri čemer je preverila njegove reference, iz katerih je razvidno, da poseduje ustrezna strokovna znanja in izkušnje za izdelavo strokovnega mnenja v predmetni zadevi. Glede predloga za neupoštevanje pridobljenega strokovnega mnenja pa gre tudi ugotoviti, da prvi vlagatelj ni navedel nobenega od izločitvenih ali odklonitvenih razlogov, ki bi jih bilo mogoče navajati ob smiselni uporabi 70. člena ZPP v povezavi z 247. členom ZPP in ki bi vzbujali dvom v strokovnost in nepristranskost izdelanega strokovnega mnenja. Državna revizijska komisija zato tudi po preučitvi pripomb na strokovno mnenje prvega vlagatelja, do katerih se je opredelil strokovnjak, ocenjuje, da strokovno mnenje predstavlja ustrezno osnovo, ki omogoča sprejem odločitve o zahtevkih za revizijo.
Glede navedb prvega in drugega vlagatelja, da je naročnik kršil 23. člen ZJN-1, saj naj na podlagi obstoječe razpisne dokumentacije ne bi bilo mogoče pripraviti pravilne ponudbe, gre uvodoma ugotoviti, da mora v postopku oddaje javnega naročila naročnik po opravljenem pregledu zavrniti vse ponudbe, ki niso primerne, sprejemljive ali pravilne (prvi odstavek 76. člena ZJN-1). Pravilna ponudba je v skladu s 13. točko 3. člena ZJN-1 definirana kot tista ponudba, ki je pravočasna in za katero se po odpiranju ponudb, na podlagi pregleda in ocenjevanja ugotovi, da v celoti izpolnjuje vse zahteve iz razpisne dokumentacije. Naročnik mora v postopku pregledovanja ponudb najprej ugotoviti, ali ponudba izpolnjuje vse formalne in vsebinske zahteve, kot jih, upoštevajoč kogentna pravila ZJN-1, določi v razpisni dokumentaciji. šele ko ugotovi, da sta oblika in vsebina ponudbenih dokumentov skladni z zahtevami iz razpisne dokumentacije, lahko takšno ponudbo uvrsti v postopek ocenjevanja na podlagi postavljenih meril in jo razvrsti v primerjavi z ostalimi (pravilnimi) ponudbami. Ponudbe, ki ne izpolnjuje vseh zahtev iz razpisne dokumentacije, ni mogoče obravnavati kot pravilne in jo je treba v skladu s prvim odstavkom 76. člena ZJN-1 izločiti iz postopka oddaje javnega naročila.
Pojem pravilne ponudbe je glede na posledice, ki nastanejo za ponudnika v primeru predložitve nepravilne ponudbe, eden od temeljnih institutov prava javnih naročil. ZJN-1 podrobno določa, katera načela in pravna pravila mora naročnik upoštevati pri oblikovanju različnih zahtev, ki jih postavi v razpisni dokumentaciji. Le-ta zato ne predstavlja zgolj volje naročnika, pač pa skupek kogentnih norm. Za naročnika so te norme zavezujoče v smislu obveznosti, ki jih pri njihovem oblikovanju postavljajo ZJN-1 in na njegovi podlagi izdani podzakonski akti ter drugi predpisi javnega naročanja, za ponudnika pa so norme razpisne dokumentacije obvezujoče v smislu podreditve vsebine ponudbe le-tem. Pravilnost ponudb se namreč presoja s subsumpcijo oblike in vsebine ponudbenih dokumentov pod določila razpisne dokumentacije. Zaradi strogih izključujočih posledic ugotovitve nepravilnosti ponudbe pojma pravilne ponudbe ni mogoče interpretirati drugače, kot je definiran v 13. točki 3. člena ZJN-1: ponudba pridobi atribut pravilnosti, če izpolnjuje vse tehnične, statusne, ekonomsko-finančne in kadrovske pogoje, kot jih naročnik, na podlagi pravil javnega naročanja in ob upoštevanju specifičnosti predmeta javnega naročila, določi v razpisni dokumentaciji. ZJN-1 zato v prvem odstavku 23. člena od naročnika zahteva, da mora pripraviti takšno razpisno dokumentacijo, da bo ponudnik na njeni osnovi lahko pripravil pravilno ponudbo. Naročnik mora vnaprej določiti vse zahteve, ki jih morajo upoštevati ponudniki in na podlagi katerih se bo presojala pravilnost njihovih ponudb, pri čemer morajo biti zahteve določene jasno, objektivizirano, nediskriminatorno, naknadno preverljivo in v povezavi s predmetom javnega naročila. Ker je pravilna ponudba tista, ki izpolnjuje vse zahteve iz razpisne dokumentacije, morajo biti torej še posebej natančno, objektivizirano in nediskriminatorno določeni tisti elementi razpisne dokumentacije, ki za ponudnike predstavljajo (statusne, finančne, tehnične, kadrovske...) pogoje za priznanje sposobnosti v smislu 10. točke 3. člena ZJN-1 (pogoj je element, ki mora biti v ponudbi v celoti izpolnjen na način, kot je predviden v razpisni dokumentaciji in je izključne narave) in s tem prag za uvrstitev v postopek izbire najugodnejše ponudbe.
Iz razpisne dokumentacije predmetnega postopka oddaje javnega naročila je razvidno, da je naročnik zahteve v smislu 13. točke 3. člena ZJN-1 oz. pogoje v smislu 10. točke 3. člena ZJN-1, ki jih morajo izpolnjevati ponudniki, da se bo njihova ponudba štela za pravilno, določil v 2. poglavju razpisne dokumentacije (Navodila ponudnikom). V tem poglavju je naročnik določil formalne in vsebinske zahteve ter način dokazovanja njihovega izpolnjevanja, in sicer najprej zahteve, ki se nanašajo na obličnost ponudbenih dokumentov in vsebino ponudbenega predračuna, zatem zahteve, ki se nanašajo na zavarovanje resnosti ponudbe, v točki 2.5 razpisne dokumentacije pa je specificiral in konkretiziral statusne ter ekonomsko-finančne pogoje skupaj z dokazili za njihovo izpolnjevanje, ki jih bodisi kot obvezne bodisi kot opcijske določa ZJN-1 (členi 41 do 44). V točki 2.6 razpisne dokumentacije je naročnik določil zahteve, ki se nanašajo na tehnično in kadrovsko sposobnost ponudnikov, in sicer najprej glede referenčnih projektov, ki jih zahteva od ponudnikov, v nadaljevanju pa še glede izkušenj, znanj in kadrovske usposobljenosti delavcev, ki jih mora ponudnik ponuditi za izvajanje storitev vzdrževanja, nadgradnje in optimizacije davčnega informacijskega sistema iDIS. Ponudnik, ki bo v ponudbi predložil vse ponudbene dokumente, ki so zahtevani v 2. poglavju razpisne dokumentacije, in iz katerih bo razvidno izpolnjevanje pogojev, kot jih je naročnik specificiral v posameznih točkah tega poglavja, bo tako v skladu s 13. točko 3. člena ZJN-1 predložil pravilno ponudbo.
Tako prvi kot drugi vlagatelj v zahtevku za revizijo ne navajata, da je katera od naročnikovih zahtev iz 2. poglavja razpisne dokumentacije določena v nasprotju z ZJN-1 ali da je zaradi njene domnevne nezakonitosti ali diskriminatornosti ne bosta mogla izpolniti, zaradi česar ne bi mogla oddati pravilne ponudbe. Na podlagi revizijskih navedb prvega in drugega vlagatelja tako ni mogoče ugotoviti, da bi naročnik kršil prvi odstavek 23. člena ZJN-1, saj ni razvidno, da bi bila predložitev pravilne ponudbe, ki bi izpolnjevala vse zahteve iz 2. poglavja razpisne dokumentacije, nemogoča.
Pač pa se očitki prvega in drugega vlagatelja nanašajo na domnevno nezakonitost 4. in 5. poglavja razpisne dokumentacije, saj naj niti iz razpisne dokumentacije niti iz dodatnih pojasnil naročnika ne bi bilo mogoče razbrati, kaj natančno je predmet naročila, tehnične specifikacije pa naj bi bile po mnenju prvega vlagatelja sestavljene tudi v nasprotju s 34. členom ZJN-1, zaradi česar naj posledično ne bi bilo mogoče podati "prave" ponudbene cene.
Glede vprašanja, ali je predmet tega javnega naročila izvajanje storitev vzdrževanja informacijskega sistema ali najem strokovnjakov, ki bodo izvajali storitve vzdrževanja (oz. kot navaja prvi vlagatelj, najem delovne sile), gre ugotoviti, da je naročnik v objavi javnega razpisa v rubriko "predmet" zapisal "vzdrževanje, nadgradnja in optimizacija davčnega informacijskega sistema iDIS". Tudi v točki 1.2 razpisne dokumentacije je predmet javnega naročila opredeljen na enak način: vzdrževanje, nadgradnja in optimizacija davčnega informacijskega sistema iDIS za potrebe Davčne uprave Republike Slovenije. Iz objave javnega razpisa in razpisne dokumentacije je torej razvidno, da je predmet tega javnega naročila naročanje storitev vzdrževanja, nadgradnje in optimizacije davčnega informacijskega sistema iDIS. Pač pa je naročnik v točkah 2.6.4, 2.6.5, 2.6.6, 2.6.7 in 2.6.8 razpisne dokumentacije določil, katere zahteve morajo izpolnjevati strokovnjaki, ki bodo izvajali storitve vzdrževanja, nadgradnje in optimizacije davčnega informacijskega sistema iDIS, in katera dokazila mora ponudnik predložiti, da se mu bo priznala kadrovska sposobnost. ZJN-1 v prvem odstavku 42.a člena naročniku med drugim izrecno dopušča, da lahko za izpolnjevanje kadrovskih pogojev določi raven sposobnosti v obsegu, ki je potreben in sorazmeren z naravo, vsebino, namenom in obsegom javnega naročila. Pri tem ZJN-1 v 2.č točki drugega odstavka 42.a člena določa, da lahko naročnik za dokazovanje izpolnjevanja tehničnih in kadrovskih zmogljivosti zahteva izobrazbene in strokovne kvalifikacije izvajalca storitev ter kvalifikacije vodstvenega osebja, zlasti pa oseb, ki bodo vodile izvedbo storitev. ZJN-1 torej dopušča, da naročnik v razpisni dokumentaciji specificira kadrovske zahteve z izobrazbenimi in strokovnimi kvalifikacijami izvajalcev. V primeru, ko naročnik to stori, se "narava" predmeta javnega naročila zato ne spremeni iz naročanja storitev v najem delovne sile, kar naj po mnenju prvega vlagatelja v postopkih oddaje javnih naročil ne bi bilo dopustno. Naročnik je z določitvijo kadrovskih zahtev (kot mu to omogoča ZJN-1) specificiral, katera znanja in strokovne kvalifikacije morajo imeti izvajalci storitev vzdrževanja, nadgradnje in optimizacije davčnega informacijskega sistema iDIS, zato ni mogoče ugotoviti, da bi bil predmet javnega naročila določen v nasprotju s 1. točko 3. člena ZJN-1. Ob tem gre prvega vlagatelja opozoriti, da Državna revizijska komisija nikjer v obrazložitvi svojega sklepa, št. 018-238/04-22-1854, z dne 11.10.2004, ni ugotovila, da je predmet tega razpisa najem strokovnjakov, saj vprašanja predmeta javnega naročila v navedenem sklepu v tem okviru sploh ni vsebinsko obravnavala.
Kot je razvidno iz strokovnega mnenja so v razpisni dokumentaciji kot predmet razpisa definirane storitve vzdrževanja, optimizacije in nadgrajevanja, obseg razpisa pa je definiran v obliki skupnega števila delovnih ur, ki jih mora ponuditi ponudnik. Strokovno mnenje pojasnjuje, da se v strokovni terminologiji na področju priprave rešitev informacijskih sistemov uporabljata dva termina: razvoj novih rešitev ter vzdrževanje rešitev. Termin razvoj se nanaša na celoten proces razvoja določene programske opreme od začetne idejne zasnove preko priprave specifikacije in razvoja pa vse do implementacije rešitve ter postimplementacijske analize za programsko opremo, ki predstavlja zaokroženo funkcionalno celoto. Pri tem se lahko razvoj nanaša na celoten sistem, lahko pa se nanaša tudi na posamezen podsistem ali modul, ki pa mora biti dovolj neodvisen od obstoječih modulov, da njegov razvoj ne vpliva na njihove parametre delovanja. Termin vzdrževanje se nanaša na odpravljanje napak in slabosti ali pa izboljšanje delovanja obstoječe programske opreme ter z nadgrajevanjem dodajanje nove funkcionalnosti (modulov) k obstoječi programski opremi. Pri tem se stalno zastavlja vprašanje meje med razvojem in vzdrževanjem, ki ni natančno definirana. V opisih in definicijah predmeta razpisa se nahajajo elementi obeh načinov izdelave: vzdrževanje in optimizacija obstoječih modulov ter nadgradnja sistema iDIS v obliki izdelave novih modulov. Temeljna usmeritev naročnika pri pripravi razpisne dokumentacije je pridobitev storitev za vzdrževanje in nadgradnjo sistema iDIS za obdobje naslednjih dveh let. Vendar pa v času priprave razpisne dokumentacije naročnik nima izdelanih natančnih specifikacij vseh zasnovanih modulov oz. jih tudi zaradi pričakovanih sprememb v davčni zakonodaji ni mogel realno pripraviti. Naročnik je v takšnih okoliščinah z definiranjem obsega razpisa v obliki skupnega števila delovnih ur 16.000 ur olajšal ponudnikom pripravo kvalitetnih ponudb, navaja strokovnjak. Splošna ugotovitev strokovnjaka je, da na podlagi razpisne dokumentacija zainteresirani ponudniki lahko pripravijo kvalitetne ponudbe, saj je predmet razpisa predvsem definiran s potrebnimi znanji, usposobljenostjo in referencami ponudnikov in njegovih strokovnjakov. Glede na dva načina vključevanja strokovnjakov ponudnika: sodelovanje s strokovnjaki naročnika ter skupinsko v obliki tima pri nadgrajevanju sistema iDIS, je ustrezna tudi definicija predmeta razpisa - vzdrževanje, optimizacija in nadgrajevanje sistema iDIS.
Glede vprašanja, ali pojem nadgrajevanja pomeni, da se bo informacijski sistem iDIS nadgrajeval tudi z novimi moduli, ki bodo postavljeni šele v prihodnosti, strokovnjak ugotavlja, da je v predmetu razpisa definirana tudi nadgradnja sistema iDIS, zato se lahko nadgrajevanje sistema nanaša tudi na nove module, ki se bodo postavili v okviru razpisanih dejavnosti. Tako kot je predmet razpisa definiran, se v okviru nadgradnje lahko razume tudi izdelava in integracija novih modulov, saj pri dopolnjevanju funkcionalnosti obstoječih modulov ne moremo govoriti o nadgradnji, temveč o vzdrževanju obstoječih modulov.
Strokovnjak v nadaljevanju ugotavlja, da je v razpisni dokumentaciji obseg razpisa definiran s skupnim zneskom delovnih ur in zato ni nujno, da razpisna dokumentacija vsebuje natančno specifikacijo vseh modulov, ki sestavljajo sistem iDIS. Za celoten opis sistema iDIS velja, da je le-ta zgolj informativne narave in niso potrebni detajlni opisi. V nasprotnem primeru bi bil potreben popolnoma drugačen obseg tehničnih opisov z detajlno specifikacijo obstoječih in načrtovanih modulov, kar pa zaradi določenih razlogov (spremembe zakonodaja, povezovanje v evropsko mrežo...) naročnik težko zagotovi. V razpisni dokumentaciji je davčni informacijski sistem iDIS dovolj definiran za izdelavo ponudbe, saj je njegov opis pri izdelavi ponudbe le informativen v kontekstu prikaza vsebine področja storitev vzdrževanja in nadgrajevanja, ni pa nujno potreben za pripravo kvalitetne ponudbe. V razpisni dokumentaciji ni zahtevana ponudba za izdelavo modulov, temveč za storitev vzdrževanja in nadgrajevanja sistema iDIS, obseg dela pa je definiran s skupnim zneskom delovnih ur (16.000) v točki 2.2. Poleg tega je v razpisni dokumentaciji definirana tudi potrebna struktura zahtevanih kadrov, zahtevana usposobljenost ter njihove izkušnje na podobnih projektih (referenčni objekti). Glede na tako definirane parametre predmeta razpisa je opis informacijskih sistemov v uporabi v DURS (poglavje 5.2) in opis Davčnega informacijskega sistema iDIS (poglavje 5.3) zgolj informativne narave in bodo ponudniki pri pripravi ponudb predvsem uporabili parametre, ki so definirani v poglavju (poglavje 2.6) Dokazila za tehnično in kadrovsko usposobljenost.
Iz navedenega strokovnega mnenja je torej razvidno, da predmet naročila v razpisni dokumentaciji sicer ne vsebuje natančne specifikacije vseh modulov, ki sestavljajo davčni informacijski sistem iDIS, vendar pa je dovolj opredeljen in razviden za pripravo (pravilne) ponudbe.
Po mnenju strokovnjaka obstaja nekaj utemeljenih razlogov, zaradi katerih naročnik v razpisni dokumentaciji ni bolj natančno specificiral posameznih sestavnih delov (modulov) sistema iDIS. Prvi razlog je ta, da zaradi predmeta in obsega razpisa ni nujen natančen opis sestavnih delov (modulov) sistema iDIS. Razpis se nanaša na dvoletno obdobje, v katerem so možne še velike spremembe zaradi spremembe v zakonodaji ter spremembe v drugih sistemih DURSa. Davčni sistem Slovenije se nahaja v obdobju velikih sprememb. Te spremembe onemogočajo, da bi se vnaprej pripravila natančna specifikacija pričakovanih sprememb. Spremembe na sistemu iDIS bo povzročalo tudi povezovanje v mrežo evropskih davčnih informacijskih sistemov na področju davka na dodano vrednost, ki pa se ravno tako dograjuje in spreminja. Po mnenju strokovnjaka bi bilo v času razpisa za vzdrževanje in nadgradnjo sistema iDIS za naročnika vsekakor koristno, da bi imel bolj detajlno specifikacijo pričakovanjih sprememb obstoječih modulov ter specifikacijo novih modulov, ki so šele v zasnovi. Vendar pa naročnik v razpisni dokumentaciji ni bolj natančno specificiral vseh modulov, saj zaradi predmeta in obsega razpisa ni nujno potreben natančen opis sestavnih delov (modulov) sistema iDIS. Razpis se nanaša tudi na dvoletno obdobje, kjer naročnik težko vnaprej natančno definira vse zahteve za posamezen modul. Na specifikacije posameznih modulov vplivajo vsekakor spremembe v zakonodaji, ki ureja davčno področje. V zadnjem času je spremenjenih nekaj zakonov, ki urejajo davčno področje, še več jih je napovedanih, predvsem še ne obstaja večje število pozakonskih aktov, ki operacionalizirajo posamezne zakone in definirajo način dela in obdelave davčne uprave.
Ob zgoraj navedenem mnenju strokovnjaka Državna revizijska komisija pripominja, da ni mogoče slediti argumentom prvega vlagatelja, ki v pripombah na strokovno mnenje (dokument z dne 10.12.2004) navaja, da spremembe zakonodaje ne vplivajo na spremembe sistema iDIS, da se je davčna zakonodaja že spremenila in uskladila z EU standardi oz. da se davčna zakonodaja spreminja "izredno redko".
Na vprašanje, ali je iz razpisne dokumentacije in odgovorov naročnika razvidno, kateri deli sistema iDIS bodo predmet vzdrževanja, nadgrajevanja in optimiziranja, strokovnjak odgovarja, da je to iz razpisne dokumentacije pretežno razvidno. Izjemo predstavlja le odgovor na 18. vprašanje v okviru vprašanj ponudnikov, v katerem je navedeno, da bo za obstoječo programsko okolje v poglavjih 5.2.2.5, 5.2.2.6, 5.2.2.9 in 5.2.2.10 glede na situacijo, potrebe in zmožnosti naročnik odločal tudi o uvedbi novih verzij sestavnih komponent tega okolja na bazi MS orodij. Predmet razpisa se nanaša na vzdrževanje in nadgrajevanje sistema iDIS. Prav tako je v tehnični specifikaciji v poglavju 4.2 Definicija predmeta javnega naročila eksplicitno navedeno, da se vse storitve nanašajo na sistem iDIS. V poglavju 5.3 Davčni informacijski sistem iDIS so navedeni tudi vsi moduli, ki se bodo vzdrževali ali nadgrajevali. V okviru odgovorov na zastavljena vprašanja med potekom razpisa se tudi več vprašanj in odgovorov nanaša na to, kateri deli sistema bodo predmet vzdrževanja in nadgrajevanja. To so vprašanja: 8, 10, 13, 19. V odgovoru na 9 in 18. vprašanje je natančno napisano, da se bodo izvajale storitve na modulih, ki so navedeni v poglavju 5.3. Nejasen je pa drugi del odgovora na 18. vprašanje, kjer je navedeno, da bo za obstoječo programsko okolje v poglavjih 5.2.2.5, 5.2.2.6, 5.2.2.9 in 5.2.2.10 glede na situacijo, potrebe in zmožnosti naročnik odločal tudi o uvedbi novih verzij sestavnih komponent tega okolja na bazi MS orodij.
Strokovnjak nadaljuje, da je iz razpisne dokumentacije razvidno, na kakšni tehnologiji temeljijo obstoječi in načrtovani moduli sistema iDIS. V razpisni dokumentaciji je v točkah 5.3.4 Arhitektura, 5.3.5 Integracija davčnih informacijskih sistemov in še posebej v točki 5.3.6 Tehnologija definirano, na kakšni tehnologiji temeljijo obstoječi in načrtovani moduli sistema iDIS. Poleg tega je tehnologija in orodja, ki se uporabljajo, definirana tudi v točki 2.6 Dokazila za tehnično in kadrovsko sposobnost, kjer je iz opisa referenčnih projektov in potrebnih znanj prav tako razvidno tehnološko okolje za module sistema iDIS. Na osnovi tehnične specifikacije je razvidno, da je obstoječi sistem iDIS razvit na osnovi Microsoftove ASP.NET tehnologije ter SQL baze podatkov, pri tem pa se uporabljajo Microsoftova razvojna orodja, ki so navedena v točki 5.3.6 Tehnologija.
Iz zgornjih ugotovitev strokovnjaka je mogoče povzeti, da je predmet javnega naročila dovolj opisan za pripravo ponudbe, da pa so tehnične specifikacije v določenih delih nepopolne oz. nejasne. Na podlagi te ugotovitve strokovnjaka pa ni mogoče zaključiti, da je priprava pravilne ponudbe v predmetnem postopku oddaje javnega naročila nemogoča, kot to zatrjujeta prvi in drugi vlagatelj. Kot je bilo že omenjeno je naročnik zahteve v smislu 13. točke 3. člena ZJN-1 oz. pogoje v smislu 10. točke 3. člena ZJN-1 določil v 2. poglavju razpisne dokumentacije. Iz 2. ter 4. in 5. poglavja razpisne dokumentacije je razvidno, da naročnik od ponudnikov ne zahteva, da bi v svojih ponudbah navajali, na kakšen način in z uporabo katerih tehnologij oz. programskih orodij bodo izvajali razpisane storitve ter na kakšen način bodo zagotavljali funkcionalnost davčnega informacijskega sistema iDIS in njegovih sestavnih delov. Pravilnost ponudbe se bo presojala glede na izpolnjevanje zahtev in pogojev oz. na podlagi ocene oblike in vsebine ponudbenih dokumentov, ki so jih ponudniki dolžni predložiti skladno z 2. poglavjem razpisne dokumentacije. Zato ponudbe ponudnika, ki bo v ponudbi predložil vse ponudbene dokumente, kot so zahtevani v 2. poglavju razpisne dokumentacije in iz katerih bo razvidno izpolnjevanje pogojev, kot jih je naročnik specificiral v posameznih točkah tega poglavja, ne bo mogoče obravnavati kot nepravilne.
Iz strokovnega mnenja je nadalje razvidno, da razpisna dokumentacija zelo natančno opredeljuje znanja, usposobljenost in reference, ki jih mora zagotoviti ponudnik za ponujene strokovnjake in s tem tudi določitev ponudbene cene za te strokovnjake. V razpisni dokumentaciji so zahteve za kadre opredeljene predvsem v poglavju 2.6 Dokazila za tehnično in kadrovsko sposobnost, kjer so v točkah 2.6.1 do 2.6.3 definirani referenčni projekti ter s tem izkušnje in reference strokovnjakov, ter z zahtevami za strokovnjake, kot so določene v točkah 2.6.4 do 2.6.8 razpisne dokumentacije (pričakovana znanja in usposobljenost kadrov). Te zahteve za strokovnjake dovolj opredeljujejo kadre, ki jih morajo zagotoviti ponudniki in s tem tudi omogočajo določitev pogodbene cene. Glede na definirano tehnološko okolje so po mnenju strokovnjaka zahtevani parametri za izbor kadrov ustrezni. Naročnik je opredelil zahteve za kadre na osnovi obstoječega tehnološkega okolja, pričakovane funkcionalnosti pa tudi na osnovi dejstva, da bodo ponudnikovi strokovnjaki sodelovali s strokovnjaki naročnika. V okviru razpisne dokumentacijo so definirani 4 profili strokovnjakov: sistemsko-poslovni analitik, sistemski arhitekt, administrator baze podatkov (DBA) ter programer. Glede na sestavo profilov lahko ti strokovnjaki v celoti realizirajo pričakovane naloge in prevzamejo celoten proces v okviru razvojnega ciklusa. Zahtevano znanje in zahtevana dokazila izhajajo iz potrebnih znanj za posamezne profile razvijalcev v Microsoft okolju, kar ustreza tehnološkemu okolju, v katerem je sistem iDIS razvit in se bodo izvajale tudi nadgradnje načrtovanih modulov.
Ne glede na to, da niti prvi niti drugi vlagatelj v zahtevkih za revizijo nista ugovarjala pogojem, ki jih je naročnik določil v 2. poglavju razpisne dokumentacije (zaradi česar, kot je bilo že ugotovljeno, ni mogoče ugotoviti, v čem naj bi bil kršen prvi odstavek 23. člena ZJN-1), gre ugotoviti, da je naročnik predmet javnega naročila specificiral v 4. in 5. poglavju razpisne dokumentacije, medtem ko je tehnične in kadrovske pogoje za priznanje sposobnosti določil v točki 2.6 razpisne dokumentacije. Iz razpisne dokumentacije je razvidno, da bo naročnik presojal obstoj tehnične in kadrovske sposobnosti in s tem pravilnost ponudb (le) na podlagi izpolnjevanja zahtev iz 2. poglavja razpisne dokumentacije. Državna revizijska komisija sledi strokovnjaku, ki navaja, da razpisna dokumentacija zelo natančno opredeljuje znanja, usposobljenost in reference, ki jih mora zagotoviti ponudnik za ponujene strokovnjake, da se mu bo priznala tehnična in kadrovska sposobnost. Naročnik bo na podlagi dokazil, ki jih bodo ponudniki predložili v skladu z določili 2. poglavja razpisne dokumentacije, presojal pravilnost ponudb ter jih medsebojno primerjal, pri čemer bo moral v postopku ocenjevanja in vrednotenja zagotoviti tudi naknadno preverljivost objektivnosti vrednotenja tehnične in kadrovske usposobljenosti ponudnikov.
Glede navedb prvega vlagatelja, da ne more postaviti "pravilne" ponudbene cene, pa gre ugotoviti, da bodo morali ponudniki, kot je bilo že ugotovljeno, ponuditi strokovnjake, ki izpolnjujejo zahteve, kot so določene v točkah 2.6.4 do 2.6.8 razpisne dokumentacije. Iz strokovnega mnenja je razvidno, da razpisna dokumentacija natančno opredeljuje znanja, usposobljenost in reference, ki jih mora zagotoviti ponudnik za ponujene strokovnjake in da se bo ponudbena cena oblikovala na tej podlagi, pri čemer je v specifikaciji urne postavke plača strokovnjaka samo eden od elementov. Ponudnik bo torej določil ponudbeno ceno upoštevajoč strokovnjake, ki jih bo ponudil za izvajanje predmetnih storitev, ter predvideni obseg delovnih ur, kot ga je opredelil naročnik v točki 2.2. razpisne dokumentacije, pa tudi druge elemente, ki so odvisni od stanja na trgu informacijskih storitev. Če prvi vlagatelj razpolaga z več strokovnjaki, ki vsi izpolnjujejo pogoje, določene v točkah 2.6.4 do 2.6.8 razpisne dokumentacije in imajo različne urne postavke, spada odločitev o tem, katerega od njih bo ponudil za izvajanje predmetnih storitev, v njegovo poslovno sfero. Z vidika pravil javnega naročanja bo njegova ponudba pravilna, če bodo ponujeni strokovnjaki izpolnjevali vse kadrovske zahteve, kot so določene v razpisni dokumentaciji.
Ob vsem navedenem gre pripomniti, da ne prvi ne drugi vlagatelj ne ugovarjata, da bi bili pogoji, ki so določeni v 2. poglavju razpisne dokumentacije, diskriminatorni oz. da so oblikovani na način, ki bi lahko omejeval konkurenco. Prvi vlagatelj v zahtevku za revizijo celo navaja, da razpolaga z več delavci, ki izpolnjujejo kriterije razpisne dokumentacije. Zato tudi ni mogoče ugotoviti, da bi lahko bili ponudniki, ki bodo v predmetnem postopku oddaje javnega naročila predložili ponudbe, v neenakopravnem položaju.
Glede na vse navedeno je Državna revizijska komisija na podlagi druge alinee prvega odstavka 23. člena ZRPJN odločila tako, kot je to razvidno iz 1. in 2. točke izreka tega sklepa.
Prvi vlagatelj je v zahtevku za revizijo predlagal, naj Državna revizijska komisija poleg vpogleda v relevantno dokumentacijo predmetnega postopka oddaje javnega naročila in pridobitve strokovnega mnenja zasliši tudi strokovnjaka računalniške stroke M. J. ter direktorja prvega vlagatelja
V zvezi s tem dokaznim predlogom prvega vlagatelja gre ugotoviti, da ZRPJN v drugem odstavku 21. člena Državno revizijsko komisijo pooblašča, da lahko pred svojo odločitvijo zahteva dodatna pojasnila od naročnika, vlagatelja zahtevka za revizijo ali drugih udeležencev v postopku oddaje javnega naročila, pridobi strokovno ali izvedensko mnenje in si lahko ogleda tudi ostale dokumente ter dejanske razmere pri strankah v postopku ter zbere druge potrebne podatke za odločitev. Iz določbe drugega odstavka 21. člena ZRPJN je razvidno, da v revizijskem postopku zbiranje procesnega gradiva po uradni dolžnosti ni izjema, tako kot v pravdnem postopku, pač pa pravilo. ZRPJN sicer v tretjem odstavku 12. člena določa, da mora vlagatelj v zahtevku za revizijo navesti kršitve ter dejstva in dokaze, s katerimi se kršitve dokazujejo, vendar je iz dikcije drugega odstavka 21. člena ZRPJN ("Državna revizijska komisija (...) lahko zahteva dodatna pojasnila") razvidno, da ZRPJN predvideva, da vlagatelj navede dejstva in dokaze že v zahtevku za revizijo. To hkrati tudi pomeni, da daje ZRPJN prednost načelu pismenosti in da je lahko ustno obravnavanje zadeve zgolj izjema. Čeprav možnost zaslišanja prič v revizijskem postopku ni izključena, pa je iz tretjega odstavka 12. člena ZRPJN v povezavi z drugim odstavkom 21. člena ZRPJN razvidno, da je vlagatelj dolžan navesti dejstva in dokaze že v pisnem zahtevku za revizijo, medtem ko je zbiranje dodatnih pojasnil in izvedba dodatnih dokazov prepuščena presoji Državne revizijske komisije.
V predmetnem postopku oddaje javnega naročila je Državna revizijska komisija ocenila, da ne potrebuje dodatnih pojasnil oz. da zaslišanje prič, kot je to predlagal prvi vlagatelj, glede na predloženo dokumentacijo ni nujna oz. potrebna. Odločitev, kot je razvidna iz 1. in 2. točke izreka tega sklepa, je Državna revizijska komisija sprejela na podlagi preučitve revizijskih navedb prvega in drugega vlagatelja ter odgovorov naročnika in na podlagi vpogleda v predloženo relevantno dokumentacijo postopka oddaje javnega naročila ter presoje strokovnega mnenja in pripomb nanj.
S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije pod 1. in 2. točko izreka tega sklepa.
Ker je Državna revizijska komisija zahtevek za revizijo prvega vlagatelja zavrnila kot neutemeljen, tretji odstavek 22. člena ZRPJN pa povrnitev potrebnih stroškov, nastalih z revizijo, veže na utemeljenost zahtevka za revizijo, je bilo potrebno zavrniti tudi zahtevo prvega vlagatelja za povračilo stroškov revizijskega postopka.
Ker sta bila v predmetnem postopku oddaje javnega naročila vložena dva zahtevka za revizijo, ki sta se opirala na enako dejansko in pravno podlago in je Državna revizijska komisija v skladu z drugim odstavkom 21. člena ZRPJN pridobila strokovno mnenje, na podlagi katerega je sprejela vsebinsko odločitev o obeh zahtevkih za revizijo, je v skladu s smiselno uporabo prvega odstavka 161. člena ZPP (ob upoštevanju petega odstavka 3. člena ZRPJN) odločila, da oba vlagatelja krijeta stroške za izdelavo strokovnega mnenja po enakih delih.
Dejanski stroški za izdelavo strokovnega mnenja so znašali 352.941,00 SIT. Stroški, ki jih za izdelavo strokovnega mnenja krije prvi vlagatelj, tako glede na zgoraj zapisano znašajo polovico tega zneska, torej 176.470,50 SIT. Ker je prvi vlagatelj za izdelavo strokovnega mnenja dne 1.12.2004 založil predujem v višini 400.000,00 SIT, se mu preostanek založenega zneska v višini 223.529,50 SIT vrne na njegov transakcijski račun.
S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije pod 3. točko izreka tega sklepa.
Ker je Državna revizijska komisija zahtevek za revizijo drugega vlagatelja zavrnila kot neutemeljen, tretji odstavek 22. člena ZRPJN pa povrnitev potrebnih stroškov, nastalih z revizijo, veže na utemeljenost zahtevka za revizijo, je bilo potrebno zavrniti tudi zahtevo drugega vlagatelja za povračilo stroškov revizijskega postopka.
Ker sta bila v predmetnem postopku oddaje javnega naročila vložena dva zahtevka za revizijo, ki sta se opirala na enako dejansko in pravno podlago in je Državna revizijska komisija v skladu z drugim odstavkom 21. člena ZRPJN pridobila strokovno mnenje, na podlagi katerega je sprejela vsebinsko odločitev o obeh zahtevkih za revizijo, je v skladu s smiselno uporabo prvega odstavka 161. člena ZPP (ob upoštevanju petega odstavka 3. člena ZRPJN) odločila, da oba vlagatelja krijeta stroške za izdelavo strokovnega mnenja po enakih delih.
Dejanski stroški za izdelavo strokovnega mnenja so znašali 352.941,00 SIT. Stroški, ki jih za izdelavo strokovnega mnenja krije drugi vlagatelj, tako glede na zgoraj zapisano znašajo polovico tega zneska, torej 176.470,50 SIT. Ker je drugi vlagatelj za izdelavo strokovnega mnenja dne 3.12.2004 založil predujem v višini 400.000,00 SIT, se mu preostanek založenega zneska v višini 223.529,50 SIT vrne na njegov transakcijski račun.
S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije pod 4. točko izreka tega sklepa.
POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Po končanem postopku pred Državno revizijsko komisijo je sodno varstvo zagotovljeno v postopku povračila škode pred sodiščem splošne pristojnosti (peti odstavek 23. člena ZRPJN).
V Ljubljani, dne 17.12.2004
Predsednik senata
dr. Aleksij Mužina
član Državne revizijske komisije
Vročiti:
- Republika Slovenija, Ministrstvo za finance, Davčna uprava Republike Slovenije, šmartinska 55, Ljubljana
- Pravna pisarna Pečar-Prosenc-Peterlin, o.p., Tavčarjeva 4, Ljubljana
- ORACLE SOFTWARE d.o.o., Dunajska cesta 156, Ljubljana
- Republika Slovenija, Ministrstvo za finance, Sektor za javna naročila in koncesije, Tržaška 19a, Ljubljana