018-078/04 DARS d.d.

Sklep

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št. 78/99, 90/99 in 110/02; v nadaljevanju: ZRPJN) po članici mag. Mariji Bezovšek v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje javnega naročila za "sukcesivno dobavo pogonskih goriv v interne črpalke naročnika" in na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložilo podjetje OMV ISTRABENZ d.o.o., Ferrarska 7, Koper (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Družba za avtoceste v Republiki Sloveniji, d.d., Ulica XIV. divizije 4, Celje (v nadaljevanju: naročnik), dne 22.04.2004

odločila:

1. Zahtevku za revizijo se ugodi in se razveljavi odločitev naročnika vsebovana v "Poročilu o oddaji javnega naročila", št. 7475/4-MS, z dne 23.12.2003.

2. Naročnik je dolžan povrniti vlagatelju stroške, nastale v zvezi z revizijo, v znesku 100.000,00 SIT, v roku 15-ih dni od prejema tega sklepa, da ne bo izvršbe.

Obrazložitev:

Podjetje za vzdrževanje avtocest d.o.o., Grič 54, Ljubljana (v nadaljevanju: prvotni naročnik) je v Uradnem listu RS, št. 116-117/03, z dne 28.11.2003, pod številko objave Ob-106445, objavilo javni razpis za oddajo javnega naročila za "sukcesivno dobavo pogonskih goriv v interne črpalke naročnika".
Iz zapisnika o javnem odpiranju ponudb, št. 7475-3/03, z dne 19.12.2003, izhaja, da je prvotni naročnik prejel dve pravočasni ponudbi, za kateri je navedel, da ni ugotovil nobenih pomanjkljivosti.

Prvotni naročnik je dne 23.12.2003 izdal "poročilo o oddaji javnega naročila", št. 7475/4-MS (pravilno in v nadaljevanju: obvestilo o oddaji javnega naročila), iz katerega je razvidno, da je naročnik pridobil samo eno primerno in sprejemljivo ponudbo in tako niso izpolnjeni pogoji za izbiro po prvem odstavku 76. člena Zakona o javnih naročilih (Uradni list RS, št. 39/00, 102/00; v nadaljevanju: ZJN-1). Prvotni naročnik navaja, da je sicer pridobil dve ponudbi, vendar je vlagatelj ponudil samo dieselsko gorivo brez možnosti nakupa dieselskega goriva za nizke temperature, zato je bila njegova ponudba nepopolna in s tem nesprejemljiva.

Vlagatelj je prvotnemu naročniku posredoval dopis z naslovom "Poročilo o oddaji javnega naročila št. 7475/4-MS", z dne 05.01.2004, ki ga je šteti za zahtevo za obrazloženo obvestilo v skladu s prvim odstavkom 79. člena ZJN-1. Vlagatelj navaja, da se ne strinja z obrazložitvijo prvotnega naročnika, saj je iz razpisne dokumentacije jasno razvidno, da lahko ponudnik ponudi vso razpisano količino blaga ali pa samo posamezne sklope. Za vsako vrsto goriva sta v razpisni dokumentaciji tudi dva ločena predračuna. Vlagatelj meni, da je njegova ponudba popolna in pravilna.

Na podlagi sklepa Okrožnega sodišča v Ljubljani, Oddelka za gospodarsko sodstvo, z dne 13.01.2004, je prišlo do prenehanja prvotnega naročnika zaradi pripojitve k Družbi za avtoceste v Republiki Sloveniji d.d., Celje, ki je postala pravni naslednik prvotnega naročnika in tako tudi naročnik v predmetnem postopku oddaje javnega naročila.

Naročnik (Družba za avtoceste v Republiki Sloveniji d.d., Celje) je vlagatelju posredoval dopis "Poročilo o oddaji javnega naročila št. 7475/4-MS", št. 402-8/04-Jm, z dne 07.01.2004, ki ga je šteti za obrazloženo obvestilo o oddaji javnega naročila v skladu z drugim odstavkom 79. člena ZJN-1, v katerem navaja, da je iz objave v Uradnem listu RS razvidno, da ni predvidena oddaja predmetnega javnega naročila po sklopih ter da je hkrati tudi iz obrazca, ki ga je vlagatelj prejel skupaj z razpisno dokumentacijo in ga je bilo potrebno nalepiti na kuverto, razvidno, da je naročnik določil razpis kot enovito javno naročilo. Naročnik navaja, da je razpisano količino pogonskih goriv razdelil na dve količini samo zaradi lažjega naročanja in spremljanja dobave pogodbenih količin posameznih dobavljenih goriv v odvisnosti od potreb posameznih uporabnikov pri naročniku. Naročnik tudi navaja, da je bilo na strani 5 razpisne dokumentacije določeno, da naročnik ne bo obravnaval ponudb, ki se nanašajo le na del posameznega sklopa. Naročnik je vlagatelju zgoraj navedeni dopis posredoval po pošti dne 12.01.2004.

Vlagatelj je pri prvotnem naročniku vložil zahtevek za revizijo, z dne 20.01.2004, v katerem navaja, da razpisna dokumentacija naročnika ni skladna z njegovo objavo v Uradnem listu RS. Vlagatelj je svojo ponudbo pripravil v skladu s prejeto razpisno dokumentacijo, v kateri je naročnik na strani 4 v predzadnjem odstavku določil, da morajo ponudniki izdelat ponudbo v skladu z razpisno dokumentacijo, ki jo je zainteresirani ponudnik prevzel pri naročniku oziroma je na vpogled na Upravi prvotnega naročnika. Vlagatelj navaja, da je prvotni naročnik na strani 5 v četrtem odstavku zahteval od ponudnikov, naj ponudijo vso razpisano količino blaga, lahko pa ponudijo samo posamezne sklope razpisanega blaga, vendar na način, kot je opisano v teh razpisnih pogojih ter da naročnik ne bo obravnaval ponudb, ki se nanašajo le na posamezni del posameznega sklopa. Naročnik podaja tudi možnost prijave na posamezne sklope tudi z zahtevo, da mora biti ponudba dostavljena v zaprti ovojnici, na kateri mora biti navedeno, na katere sklope se ponudba nanaša. Tudi na strani 7 (tretji odstavek) in strani 11 (točka VII) razpisne dokumentacije je določeno, da lahko ponudniki oddajo ponudbo za celotno javno naročilo ali le za posamezne sklope. Vlagatelj tudi meni, da je prav tako sporno tudi določilo na strani 35 razpisne dokumentacije, kjer je ponudnik lahko izbiral ali ima možnost dobave dieselskega goriva za nizke temperature ali ne. Iz vsega navedenega po mnenju vlagatelja izhaja, da gre za zavajanje ponudnikov, saj slovenski trg pozna le eno vrsto dieselskega goriva, dieselsko gorivo-D2, skladno s standardom EN 590. Iz oddanih ponudb pa je razvidno, da dieselsko gorivo za nizke temperature lahko ponudi le en ponudnik. Naročnik s tem, ko pogojuje oddajo javnega naročila v celoti in ne po sklopih, omejuje konkurenco in na tak način izloča ostale ponudnike, ki lahko ponudijo le "navadno" dieselsko gorivo. Takšno ravnanje naročnika je tudi v nasprotju z načelom gospodarnosti in učinkovite porabe javnih sredstev. Vlagatelj predlaga, da se razveljavi naročnikovo poročilo o oddaji javnega naročila. Vlagatelj prijavlja tudi 100.000,00 SIT takse kot stroške revizijskega postopka.

Državna revizijska komisija je dne 08.04.2004 prejela dopis vlagatelja, z dne 07.04.2004, v katerem navaja, da je dne 20.01.2004 pri naročniku vložil zahtevek za revizijo in od naročnika še ni prejel nobenega odgovora.

Državna revizijska komisija je na podlagi drugega odstavka 16. člena ZRPJNz dopisom, št. 018-78/04-22-663, z dne 08.04.2004, naročnika Družbo za avtoceste v Republiki Sloveniji d.d., Celje, kot pravnega naslednika prvotnega naročnika, na podlagi sklepa Okrožnega sodišča v Ljubljani, z dne 13.01.2004, zaprosila, da jo obvesti, v kateri fazi postopka je oddaja predmetnega javnega naročila oziroma odločanje o zahtevku za revizijo ter ji odstopi vso relevantno dokumentacijo za odločanje o zahtevku za revizijo v roku treh dni po prejemu tega dopisa.

Naročnik je, dne 16.04.2004, z dopisom 402-8/04/KS-45/Jm, odstopil zahtevek za revizijo skupaj z vso dokumentacijo o oddaji javnega naročila v odločanje Državni revizijski komisiji, ni pa posredoval zahtevanega pojasnila glede postopka oddaje javnega naročila.

Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu ter proučitvi utemeljenosti navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija v skladu s prvim odstavkom 23. člena ZRPJN odločila, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.

Državna revizijska komisija je v postopku oddaje javnega naročila preverila ali je zahtevek za revizijo dopusten in ali je vlagatelj aktivno legitimiran za vložitev zahtevka. Vlagatelj ima kot ponudnik, ki je tudi oddal ponudbo, v skladu z 9. členom ZRPJN, interes za dodelitev predmetnega javnega naročila in bi mu bila lahko povzročena škoda zaradi ravnanja naročnika v postopku oddaje javnega naročila, zato je tako aktivno legitimiran kot stranka v postopku in upravičen do vložitve revizijskega zahtevka.

Državna revizijska komisija je pri presoji zahtevka za revizijo upoštevala določila drugega in tretjega odstavka 19. člena ZRPJN, ki določata: "(2) Državna revizijska komisija odloča v mejah zahtevka za revizijo. Državna revizijska komisija odloča, ob upoštevanju meja zahtevka za revizijo, tudi o kršitvah, za katere vlagatelj ni vedel ali ni mogel vedeti, pa so vplivale na odločitev naročnika o dodelitvi naročila. (3) V primeru kršitev temeljnih načel javnega naročanja izvede vse dokaze, za katere meni, da bodo prispevali k razjasnitvi zadeve in k zakoniti in pravilni odločitvi.".

V konkretnem primeru je treba presoditi ali je naročnik ravnal pravilno, ko je ugotovil, da je ponudba vlagatelja nepravilna in nesprejemljiva, ker je vlagatelj v svoji ponudbi ponudil le dieselsko gorivo.

Iz objave predmetnega javnega razpisa v Ur. l. RS, št 116-117, z dne 28.11.2003, št. objave Ob-10644, izhaja, da je naročnik v točki 3. (a) Vrsta in količina blaga določil: "sukcesivna dobava pogonskih goriv v interne črpalke naročnika:
a) dieselsko gorivo - 600.000 l,
b) dieselsko gorivo za nizke temperature - 120.000 l.".
V točki 3 (b) iste objave pa je nato naročnik določil, da za predmetno javno naročilo "ni predvidena oddaja po sklopih.".

Državna revizijska komisija ugotavlja, da je naročnik v razpisni dokumentaciji, navodilih ponudnikom za izdelavo ponudbe z razpisnimi pogoji javnega naročila za izbiro izvajalca po odprtem postopku za naročilo blaga (v nadaljevanju: navodila) v predzadnjem odstavku na strani 4, v točki I.1. "Ponudba" določil: "Ponudnik mora izdelati ponudbo v skladu z razpisno dokumentacijoâ??â??". Naročnik je v razpisni dokumentaciji v točki I.1. navodil v četrtem odstavku, na strani 5 tudi določil: "Ponudnik naj ponudi vso razpisano količino blaga, lahko pa ponudi samo posamezne sklope razpisanega blaga vendar na način, kot je opisano v teh razpisnih pogojih. Naročnik ne bo obravnaval ponudb, ki se nanašajo le na del posameznega sklopa.". Naročnik je na strani 7 navodil, v točki I.4. "Pogoji za udeležbo" med drugim tudi določil: "Iz ponudnikove ponudbe mora biti jasno razvidno ali se ponudba nanaša na celotno naročilo ali le na posamezne sklope. Ne glede na to, ali ponudnik oddaja ponudbo za vse sklope, mora biti njegova ponudba predložena tako, da se lahko ocenjuje po sklopih. Po ocenitvi ponudb po posameznih sklopih in ocenitvi ponudb za vse sklope skupaj, bo naročnik sklenil pogodbo z enim ali več ponudniki, z najugodnejšo kombinacijo ponudb.". V točki I.5. "Predračun", na strani 7 navodil je naročnik tudi določil: "Ponudnik mora po posameznih sklopih izpolniti obrazec predračuna tako, da cene pomnoži s količinami in tako dobljene vrednosti sešteje. Posamezne vrednosti ponujenih sklopov mora ponudnik sešteti in s tem dobiti celotno vrednost predračuna.". V točki VIII. "Oddaja del", na strani 11 navodil je naročnik med drugim tudi zapisal, da si naročnik pridržuje pravico oddati ločeno posamezna dela po sklopih najugodnejšim ponudnikom. Na strani 35 razpisne dokumentacije je naročnik v točki 7. "Blago - tehnične značilnosti" predvidel, da ponudnik izbere med možnostjo dobave oziroma nedobave dieselskega goriva za izjemno nizke temperature. Naročnik je prav tako v razpisni dokumentaciji predvidel dva predračuna in v razpisni dokumentaciji tudi določil dva obrazca predračuna (str. 37 in 38 razpisne dokumentacije) in sicer predračun št.a/ za dieselsko gorivo in predračun št. b/ za dieselsko gorivo - nizke temperature.
Razpisni dokumentaciji je bil priložen tudi obrazec, ki ga je moral ponudnik izpolniti in prilepiti na čelno stran ovojnice/kuverte, v katerem je naročnik v zgornjem desnem kotu zapisal: "Ponudba se nanaša (obvezno obkroži!!): a) na celovito javno naročilo".

Na podlagi citiranih določb naročnikovih dokumentov je treba ugotoviti, da že iz same objave javnega razpisa v Uradnem listu RS ni jasno razvidno ali naročnik oddaja javno naročilo po sklopih oziroma kot enovito javno naročilo. Naročnik je namreč v točki 3. objave javnega razpisa najprej predvidel pod alineo a), točko a) dieselsko gorivo - 600.000 l in pod točko b) dieselsko gorivo za nizke temperature 120.000 l in v nadaljevanju iste točke pod alineo b) določil, da ni predvidena oddaja po sklopih. Iz same objave v Uradnem listu RS, kjer naročnik navaja najprej dva sklopa, v nadaljevanju pa nato izključi možnost oddaje ponudbe po sklopih, ni mogoče nedvoumno zaključiti ali je predvidena oddaja javnega naročila po sklopih ali kot celovitega javnega naročila. Na tem mestu velja tako zapisati, da nejasne in dvoumne določbe iz objave javnega razpisa nikakor ni mogoče interpretirati v škodo ponudnika (vlagatelja).

Državna revizijska komisija ugotavlja, da je iz vsebine razpisne dokumentacije razvidno, da je mogoča oddaja ponudbe za posamezni sklop, saj je naročnik na več mestih v razpisni dokumentaciji predvidel, da je mogoča oddaja ponudbe za posamezen sklop ali za celotno javno naročilo. Tako je na primer naročnik na strani 5 razpisne dokumentacije določil, da naj ponudnik ponudi vso razpisano količino blaga, lahko pa ponudi samo posamezne sklope razpisanega blaga vendar na način, kot je opisano v teh razpisnih pogojih. Naročnik je tudi predvidel izpolnitev dveh predračunov in sicer posebej za dieselsko gorivo in posebej za dieselsko gorivo - nizke temperature in v zvezi z izpolnitvijo predračunov na strani 7 razpisne dokumentacije določil, da mora ponudnik po posameznih sklopih izpolniti obrazec predračuna tako, da cene pomnoži s količinami in tako dobljene vrednosti sešteje. Tudi iz obrazca, ki ga izpolnjenega ponudnik prilepi na čelno stran ovojnice/kuverte, upoštevajoč navedbo naročnika, da mora ponudnik obvezno obkrožiti na kaj se ponudba nanaša ("Ponudba se nanaša (obvezno obkroži!!): a) na celovito javno naročilo"), ni mogoče zaključiti, da se javno naročilo oddaja le kot celota in ne tudi po sklopih. Državna revizijska komisija zato ugotavlja, da iz razpisne dokumentacije glede na zgoraj navedeno jasno izhaja, da so ponudniki lahko oddali ponudbo za posamezen sklop ali za celotno javno naročilo.

Glede na navedeno, upoštevajoč tako nejasno določilo iz objave javnega razpisa v Uradnem listu RS kot tudi vsebino razpisne dokumentacije (ki omogoča oddajo ponudbe za posamezen sklop), Državna revizijska komisija ugotavlja, da so ponudniki lahko oddali tudi ponudbo za posamezen sklop in ne le zgolj za celotno javno naročilo. Naročnik namreč ni dovolj jasno v objavi javnega razpisa določil, da ni možna oddaja javnega naročila po sklopih ob tem, da iz same razpisne dokumentacije izhaja, da lahko ponudniki oddajo ponudbo tudi za posamezen sklop.

Tudi v primeru, da bi iz objave javnega razpisa jasno izhajalo, da naročnik javnega naročila ne oddaja po sklopih, pa bi bila v tem primeru, glede na določila razpisne dokumentacije, ki določajo možnost oddaje ponudbe za posamezen sklop ali za celotno javno naročilo, vsebina objave javnega razpisa v nasprotju/neskladju z vsebino razpisne dokumentacijo, kar je v nasprotju z drugim odstavkom 23. člena ZJN-1, ki določa: "Podatki v razpisni dokumentaciji morajo biti enaki podatkom navedenim v objavi javnega razpisa.". Tudi takšne neskladnosti med objavo v Uradnem listu RS in vsebino razpisne dokumentacije ni mogoče interpretirati v škodo ponudnikov. Naročnik je namreč dolžan pripraviti takšno razpisno dokumentacijo, na podlagi katere ponudniki lahko pripravijo pravilno ponudbo. ZJN-1 namreč v prvem odstavku 23. člena ZJN-1 določa, da mora naročnik pripraviti razpisno dokumentacijo tako, da bo ponudnik na njeni osnovi lahko pripravil pravilno ponudbo. Naročnik mora postaviti vse svoje zahteve v razpisni dokumentaciji, natančno opisati ne samo merila oz. način ocenjevanja, temveč tudi predmet in obseg javnega naročila tako, da je ponudnikom omogočena izdelava pravilne ponudbe. Vsebina in pravilnost ponudbe je namreč odvisna od čim bolj natančnega opisa predmeta in obsega javnega naročila v razpisni dokumentaciji.

Glede očitka vlagatelja, da naročnik s tem, ko pogojuje oddajo javnega naročila v celoti in ne po sklopih, omejuje konkurenco in na tak način izloča ostale ponudnike, ki lahko ponudijo le "navadno" dieselsko gorivo, je Državna revizijska komisija zaključila, da je ta navedba vlagatelja postala brezpredmetna, saj je Državna revizijska komisija že ugotovila (kot izhaja iz zgoraj navedenega), da je glede na nejasne določbe iz objave javnega razpisa v Uradnem listu RS in določila razpisne dokumentacije mogoče zaključiti, da je bila možna tudi oddaja javnega naročila po sklopih.

Naročnik je v konkretnem primeru ravnal v nasprotju z določili ZJN-1 in razpisne dokumentacije, ko je ugotovil, da je ponudba vlagatelja, ki je oddal ponudbo le za en sklop (dieselsko gorivo) nepravilna in s tem nesprejemljiva. Državna revizijska komisija je ob presojanju utemeljenosti zahtevka za revizijo tako ugotovila, da je naročnik v obravnavanem postopku oddaje javnega naročila kršil določila razpisne dokumentacije, zato je v skladu s tretjo alineo prvega odstavka 23. člena ZRPJN zahtevku za revizijo ugodila in razveljavila odločitev naročnika o oddaji javnega naročila.
Državna revizijska komisija skladno z določilom tretjega odstavka 23. člena ZRPJN daje naročniku napotke za pravilno izvedbo postopka v delu, ki je bil razveljavljen. Naročnik mora ponovno ugotavljati pravilnost obeh prispelih ponudb in ju oceniti skladno z merili in na način, kot je bil predviden v razpisni dokumentaciji. Državna revizijska komisija tudi opozarja naročnika na možnost oddaje javnega naročila na podlagi tretjega odstavka 107. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o javnih naročilih (Ur. l. RS, št. 2/04), ki določa: "Če naročnik še ni sprejel odločitve o oddaji javnega naročila, pa tega ni smel zaradi pogojev iz prvega odstavka 76. člena zakona o javnih naročilih (Uradni list RS, št. 39/2000), lahko nadaljuje postopek po tem zakonu.". Če pa bo naročnik pri ponovnem pregledu in ocenjevanju ponudb ugotovil, da na podlagi obstoječe razpisne dokumentacije ne bo mogel primerjati in oceniti prispelih ponudb, zaradi nenatančno določenega obsega in predmeta javnega naročila, lahko skladno z drugim odstavkom 25. člena ZJN-1 ugotovi, da prispelih ponudb ne more oceniti in izbrati najugodnejšega ponudnika. V tem primeru mora naročnik predmetni postopek oddaje javnega naročila razveljaviti, pri tem pa ponudnikom, ki to zahtevajo, povrniti stroške priprave ponudbe, za katere predložijo dokazila.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.

Vlagatelj je od naročnika zahteval povračilo stroškov, nastalih z revizijo, in sicer vračilo vplačane takse v višini 100.000,00 SIT. Ker je zahtevek za revizijo utemeljen, je Državna revizijska komisija na podlagi tretjega odstavka 22. člena ZRPJN ter v skladu z vlagateljevo zahtevo po povrnitvi vplačane takse odločila, da se vlagatelju povrnejo stroški, nastali z revizijo, in sicer taksa v zahtevani višini 100.000,00 SIT.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.

POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Po končanem postopku pred Državno revizijsko komisijo je sodno varstvo zagotovljeno v postopku povračila škode pred sodiščem splošne pristojnosti (peti odstavek 23. člena ZRPJN).

V Ljubljani, dne 22.04.2004


mag. Marija Bezovšek, univ. dipl.ekon.
članica Državne revizijske komisije





Vročiti:
- Družba za avtoceste v Republiki Sloveniji, d.d., Ulica XIV. divizije 4, Celje
- OMV ISTRABENZ d.o.o., Ferrarska 7, Koper
- Ministrstvo za finance, Sektor za javna naročila in koncesije, Tržaška 19a, Ljubljana

Natisni stran