018-288/04 Pošta Slovenije

Sklep

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št. 78/99, 90/99, 110/02 in 42/04; v nadaljevanju: ZRPJN) v senatu članice mag. Marije Bezovšek, kot predsednice senata, člana Francija Kodela, kot poročevalca senata, in člana dr. Aleksija Mužina, kot člana senata, v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje javnega naročila za požarno in potresno zavarovanje (z razširitvijo temeljnih tveganj), strojelomno zavarovanje, zavarovanje vlomske tatvine in ropa, transportno zavarovanje, zavarovanje splošne odgovornosti, zavarovanje avtomobilov, zavarovanje poštnih pošiljk (paketov) v notranjem in mednarodnem prometu ter kolektivno nezgodno zavarovanje, in na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložila družba Adriatic zavarovalna družba d.d., Ljubljanska cesta 3/a, Koper (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Pošta Slovenije, d.o.o., Slomškov trg 10, Maribor (v nadaljevanju: naročnik), dne 15.12.2004

odločila:

- Zahtevku za revizijo se ugodi in se v celoti razveljavi postopek oddaje javnega naročila za požarno in potresno zavarovanje (z razširitvijo temeljnih tveganj), strojelomno zavarovanje, zavarovanje vlomske tatvine in ropa, transportno zavarovanje, zavarovanje splošne odgovornosti, zavarovanje avtomobilov, zavarovanje poštnih pošiljk (paketov) v notranjem in mednarodnem prometu ter kolektivno nezgodno zavarovanje, objavljen v Uradnem listu RS, št. 93, z dne 20.08.2004, pod številko Ob-22223/04, ter v Uradnem listu Evropske unije, št. S 165, z dne 25.08.2004, pod številko 2004/S 165-142825.

- Naročnik je vlagatelju dolžan povrniti stroške, nastale v zvezi z revizijo, v znesku 200.000,00 SIT, v roku 15 dni od prejema tega sklepa, da ne bo izvršbe.

Obrazložitev:

Naročnik je v Uradnem listu RS, št. 17-18, z dne 27.02.2004, pod št. Ob-4908/04, objavil predhodni razpis, dne 16.08.2004 pa je sprejel sklep, št. 31/S, o začetku postopka oddaje javnega naročila za izbor izvajalca za zavarovanje premoženja, oseb in premoženjskih interesov naročnika, za obdobje od 01.01.2005 do 31.12.2007. Naročnik je javni razpis objavil v Uradnem listu RS, št. 93, z dne 20.08.2004, pod številko Ob-22223/04, ter v Uradnem listu Evropske unije, št. S 165, z dne 25.08.2004, pod številko 2004/S 165-142825.
Dne 20.10.2004, še pred rokom za oddajo ponudb, je vlagatelj na naročnika naslovil zahtevek za revizijo, v katerem predlaga, da se postopek oddaje javnega naročila razveljavi ter ponovno izvede, s tem, da se merila za izbiro določi skladno z ZJN-1. V zahtevku vlagatelj povzema merila, ki jih je naročnik določil v poglavju 8.11 razpisne dokumentacije, ob tem pa navaja, da ta niso določena v skladu z drugim odstavkom 51. člena Zakona o javnih naročilih (Uradni list RS, št. 39/2000, 102/2000, 2/2004, 2/2004; v nadaljevanju: ZJN-1), saj "noben od kriterijev, razen "ponudbena premija", ni vsebovan v določbi navedenega člena". Po mnenju vlagatelja je razpisna dokumentacija, oz. konkretno "merila za izbiro", določena v nasprotju s temeljnimi načeli ZJN-l , posebno še z načelom gospodarnosti in učinkovitosti porabe javnih sredstev, načelom zagotavljanja konkurence med ponudniki ter načelom enakopravnosti ponudnikov. Po mnenju vlagatelja so vsa merila diskriminatorna in očitno prilagojena določenemu ponudniku, še posebej pa izstopata dva kriterija, in sicer količnik pokritja minimalnega kapitala ter količnik pokritja čiste zavarovalne premije. Vlagatelj v nadaljevanju povzema določila razpisne dokumentacije, ki opredeljujejo način točkovanja ponudb po teh merilih, ob tem pa ugotavlja, da ni povezave med temi merili in temeljnim načelom iz 4. člena ZJN-1, ki naj zagotavlja gospodarnost in učinkovitost porabe javnih sredstev. Z določitvijo teh meril je naročnik očitno popolnoma omejil konkurenco med ponudniki, saj je izločil tiste zavarovalnice, ki imajo slabša navedena količnika, ki pa povsem legalno in v skladu z zavarovalno stroko opravljajo dejavnost zavarovalništva, za kar imajo dovoljenje Agencije za zavarovalni nadzor. Z določitvijo navedenih meril je naročnik kršil tudi načelo nediskriminatornosti, saj so diskriminirane zavarovalnice s slabšim količnikom, kar pa so razlogi, ki za javno naročilo niso bistveni. Nobene povezave namreč ni med kvaliteto ponudbe, navedenimi načeli zakona in spornimi merili. Namen slednjih je zgolj omogočanje pristranskega izbora, z upoštevanjem okoliščin, ki niso objektivno opravičljive, saj se smotri javnih naročil dosežejo le ob upoštevanju primarnih kriterijev, ki so jasno določeni v 51. členu ZJN-1. Navedena količnika sta dva od mnogih kazalcev poslovanja zavarovalnic, pri čemer ju ni mogoče obravnavati ločeno od vseh ostalih, nikakor pa nista v neposredni povezavi s kvaliteto in varnostjo poslovanja zavarovalnice. Količnika, kot sta navedena v okviru kriterijev, sta vzeta iz konteksta pokazateljev načinov obvladovanja tveganj kot so določeni v Zakonu o zavarovalništvu (Uradni list RS, št. 13/2000, 91/2000, 21/2002, 52/2002, 91/2002, 50/2004; v nadaljevanju: ZZavar) in nad katerimi po izrecni zakonski določbi vrši nadzor Agencija za zavarovalni nadzor. Ta ima predviden celoten instrumentarij ukrepanja v primeru kršitve določb o obvladovanju tveganj. Celo več, količnik pokritja čiste zavarovalne premije lahko v obratni vrednosti, kot je določeno, da se najbolje točkuje, pomeni večjo relativno varnost zavarovalnice, ker se ga lahko razume tudi tako, da zavarovalnica, ki nima veliko rezervacij, v okviru teh pa škodnih rezervacij, nima veliko bodočih obveznosti. Hkrati pa so v skupne rezervacije vključene tudi prenosne premije, ki pa pomenijo zgolj časovno razmejevanje obveznosti. Obseg rezervacij je torej odvisen od strukture zavarovanj, kar pa nikakor nima neposrednega vpliva na kvaliteto konkretne ponudbe. Vlagatelj dalje ugotavlja, da so kriteriji oz. merila tudi nejasni, saj ni navedene formule za izračun obeh količnikov. Merila morajo biti v razpisni dokumentaciji vnaprej navedena, opisana in ovrednotena, kar v navedenem javnem naročilu ni dosledno spoštovano, saj pri obeh spornih kriterijih ni navedene formule za izračun količnika, tako da je na podlagi znanih podatkov (letna poročila zavarovalnic) nemogoče izračunati ustrezne količnike. Po mnenju vlagatelja nespoštovanje zakonsko določenih načel, predvsem načela nediskriminatornosti, dokazuje tudi ugotovitev, da kriteriji nimajo pravilno določenega medsebojnega razmerja vrednosti; vrednost merila "ponudbena cena" je prenizka v primerjavi z vrednostjo vseh ostalih meril skupaj- ponudbena vrednost znaša le 60 točk, vrednost vseh ostalih meril pa znaša kar 40 točk. Posebno velik delež (skupaj kar 30%) imata oba predhodno opisana kriterija, katera pa po vsebini za samo odločitev naročnika o izbiri najugodnejšega ponudnika nimata bistvenega pomena. Naročnik je z določitvijo visokih vrednosti teh kriterijev (vsak po 15 točk), glede na to, da so podatki za izračun količnikov javno objavljeni in jih ni težko izračunati (če bi bile navedene formule), že vnaprej napravil razliko med ponudniki, ki tako tudi iz tega razloga niso v enakopravnem položaju. Upoštevajoč zapisano vlagatelj predlaga, da naročnik ponovno pregleda razpisno dokumentacijo, po potrebi pridobi ustrezno strokovno mnenje ter na podlagi tako izvedenega dokaznega postopka razveljavi konkretni postopek oddaje javnega naročila ter le-tega ponovno izvede, s tem, da določi "merila za izbiro" v skladu z ZJN-1. Poleg tega vlagatelj zahteva povrnitev stroškov postopka, v višini dejanskih stroškov.

O zahtevku za revizijo je naročnik odločil z dokumentom, št. 5/35-11250/8-04, z dne 04.11.2004, s katerim je vlagateljev revizijski zahtevek in njegovo zahtevo za povrnitev stroškov, nastalih v zvezi z revizijo, zavrnil. V obrazložitvi odločitve je naročnik navedel, da je ponovno preveril merila za izbiro in ugotovil, da so postavljena v skladu z drugim odstavkom 51. člena ZJN-1. Ta namreč ne določa, katera in kakšna merila mora določiti naročnik. V 51. členu ZJN-1 le primeroma našteva možna merila za določitev ekonomsko najugodnejše ponudbe. Zaradi različnih ekonomskih, tehničnih ali drugih danosti, je dejanski položaj ponudnikov in njihovih ponudb različen. Prednosti, ki jih dajejo te danosti, je dovoljeno upoštevati. Zakon onemogoča in preprečuje takšno vrednotenje ponudnikov in ponudb, ki je v nasprotju z običajnim vrednotenjem pri enakih poslih.
V zvezi s 3. točko revizijskih navedb vlagatelja naročnik navaja, da postavljena merila za izbiro niso v nasprotju s temeljnimi načeli ZJN-l. Glede očitka o kršitvi načela gospodarnosti in učinkovitosti porabe javnih sredstev naročnik navaja, da z namenom oddaje naročila najugodnejšemu ponudniku (v celoti) vsekakor stimulira tržne in poslovne potenciale zainteresiranih ponudnikov in na ta način upravičeno pričakuje izposlovanje cenovno ugodne ponudbe (v paketu), kar je zagotovljeno s sistemom vrednotenja pri merilu cena oziroma bonus na skupno doseženi poslovno tehnični rezultat. Glede očitka o kršitvi načela zagotavljanje konkurence med ponudniki naročnik navaja, da je vsem zainteresiranim in sposobnim ponudnikom z razpisom omogočeno sodelovanje v postopku oddaje javnega naročila. Naročnik je dosledno upošteval zahtevo, da se prepreči neupravičena izločitev ali omejevanje določenih ponudnikov, oziroma, da se zagotovi enakopraven položaj (konkurenco) med ponudniki enakih lastnosti in sposobnosti. Glede načela enakopravnosti ponudnikov naročnik navaja, da je le-to konkretizirano s pravili o določitvi dovoljenih omejitev in meril za izbiro najugodnejšega ponudnika. Enakopravnost se ne zagotavlja le med domačimi ponudniki, ampak tudi med ponudniki iz držav članic EU. Stališče naročnika je, da postavljena merila niso neupravičeno diskriminatorna ter so z vidika vsebine in obsega razpisanega naročila za naročnika vsekakor pomembna. V zvezi z vlagateljevimi navedbami, da so merila prilagojena določenemu ponudniku, naročnik navaja, da je bilo javno naročilo objavljeno tudi v Uradnem listu Evropske unije, z dne 25. 8. 2004, pod št. št. 2004/S 165-142825, s čemer je bilo omogočeno sodelovanje tujim ponudnikom, ki po svojih lastnostih, sposobnostih in finančnem položaju (pokazateljih), presegajo vrednosti količnikov lokalnih ponudnikov, predstavljene s strani vlagatelja (v točki E).
Naročnik dalje navaja, da z določitvijo meril ni omejil konkurence med ponudniki ali kakorkoli "izločil" tiste, ki bi imeli pri obravnavanih količnikih potencialno slabši rezultat. Sam sistem vrednotenja (točkovanja) posameznega merila izključuje trditev vlagatelja, kar naročnik izkazuje s priloženo računsko simulacijo. Naročnik nadaljuje z navajanjem izhodišč, ki jih je zasledoval pri določitvi meril. Ob tem navaja, da zaradi prepletanja področij obvladovanja tveganj v zavarovalništvu obravnava dve, in sicer kapital in kapitalsko ustreznost ter zavarovalno- tehnične rezervacije. V zvezi z zavarovalno- tehničnimi rezervacijami naročnik navaja, da so namenjene kritju bodočih obveznosti iz zavarovanj, ki jih sklepa zavarovalnica, in morebitnih izgub zaradi tveganj, ki izhajajo iz zavarovalnih poslov, ki jih opravlja zavarovalnica, ter v zvezi s katerimi je zavarovalnica dolžna oblikovati zavarovalno- tehnične rezervacije. Le-te so izračunane na podlagi statističnih podatkov in relevantnih aktuarskih metod, kar še ne pomeni, da v celoti zadostujejo za pokritje vseh škod in stroškov. Zainteresiranim ponudnikom so bili v času priprave ponudbe dodatno pojasnjeni finančni kazalci, ki vplivajo na izračun količnika: prihodki od čiste zavarovalne premije-premoženjskih zavarovanj (torej brez upoštevanja premije iz naslova življenjskih in zdravstvenih zavarovanj) ter čiste zavarovalno tehnične rezervacije za premoženjska zavarovanja (brez matematičnih rezervacij). Ker gre v tem primeru za izračun količnika, naročnik lahko potrdi, da predstavlja nižje doseženo razmerje za ponudnika primerjalno prednost, oziroma povedano drugače, večja pokritost zavarovalnih premij z oblikovanimi rezervacijami pomeni za naročnika (in zavarovance) večjo varnost. V zvezi s kapitalsko ustreznostjo naročnik navaja, da so zaradi stabilnosti zavarovalnega trga predpisana tudi (druga) dodatna sredstva, ki služijo obvladovanju tveganj, kot blažilec. To je kapitalska ustreznost. Namen slednje je absorbirati vpliv rizikov, ki niso bili dovolj upoštevani, oziroma so bili posledica morebitnih nenormalnih nihanj. Evropske zakonodajne direktive določajo, da mora zavarovalnica dosegati (najmanj) določeno stopnjo solventnosti, kar zagotavlja možnost poravnavanja svojih obveznosti. Solventnost pomeni presežek dovoljenih vrst sredstev in njihovih donosov nad še neporavnanimi obveznostmi. Opredeljena je tudi kot lastni kapital zavarovalne družbe, kar je v bistvu razmerje med njenimi sredstvi in obveznostmi. Ta kapital je zavarovalnici potreben, da lahko nadomesti neskladnost med dejanskimi in pričakovanimi izdatki in donosi. Kljub vsem aktuarskim metodam namreč ni mogoče dovolj zanesljivo predvideti obsega vseh t.i. tehničnih tveganj, kot tudi ne drugih tveganj, kot so naložbena, stroškovna, upravljavska ipd. Za primerljive (neživljenjske zavarovalnice) je v EU količnik dosežene solventnosti (med dejansko in predpisano) v zadnjem desetletju hitro naraščal in lahko dosega vrednosti celo nad 3.0 (vir: EU Solvency Margin Reivew). Direktive EU ne predpisujejo samo ciljne meje solventnosti, ampak tudi postavke iz bilance stanja, ki so sprejemljive kot sestavine kapitala. Dejansko dosežena solventnost se tako primerja z zahtevano ciljno mejo. Kakovost in varnost poslovanja ponudnika je po mnenju naročnika vsekakor povezana tudi s stopnjo solventnosti oziroma stopnjo kapitalske ustreznosti. S predpisi o obvladovanju tveganj je med drugim opredeljen način izračuna več količnikov likvidnosti in najmanjši obseg likvidnosti (minimalni kapital), ki jo mora zavarovalnica zagotavljati. Ker gre na podlagi teh zakonskih zahtev za postavljene minimalne norme, v smislu izpolnjevanja pogojev za opravljanje dejavnosti, naročnik pri ocenjevanem merilu ("količnik pokritja minimalnega kapitala") vrednoti le količnik- doseženo stopnjo solventnosti- ter na ta način ocenjuje tudi finančno stabilnost posameznega ponudnika. Z ocenjevanimi vrednostmi količnikov naročnik nikakor ne izpostavlja velikosti določenega ponudnika (obsega njegovega poslovanja- oblikovanih rezervacij), temveč le vrednoti dosežene presežke (odmike) količnikov, ki izražajo kakovost pri obvladovanju prevzetih-obstoječih in prihodnjih nepredvidenih tveganj. Na podlagi navedenega za naročnika povezava med kakovostjo ponudbe (t.j. ponudnika), vsebino meril in načeli javnega naročanja vsekakor obstaja. Seveda je v odnosu do potencialnih ponudnikov prisoten kriterij, da enakopravnost in enakost nista enakovredna pojma.
V zvezi z revizijskimi navedbami o nejasnosti meril naročnik navaja, da je z opisom posameznega merila med opazovanimi parametri le-to dosledno opredeljeno. Merila so bila v razpisni dokumentaciji vnaprej navedena, opisana in ovrednotena. Ker vlagatelj navaja, da formule za izračun količnikov niso navedene, naročnik poudarja, da so izbrani količniki v zavarovalni praksi splošno veljavni, da so predpisani s strani nadzornega organa ter da so bili pri ostalih ponudnikih pravilno razumljeni. Naročnik ob tem poudarja tudi, da je v splošnih navodilih (v 6.točki, pod alineo P13) predpisan obseg in vsebina glede zahtevanih parametrov, potrebnih za izračun količnikov, pri čemer citira določila tega dela razpisne dokumentacije. Naročnik dalje navaja, da je vlagatelj za izbrane zavarovalne družbe že sam (v "prilogi") predstavil parametre, ki vplivajo na izračun količnikov. Pri tem se sklicuje na vir "povzeto iz poslovnih poročil zavarovalnih družb; per 31.12. 2003". Naročnik ob tem opozarja na vlagateljevo trditev (v 5. členu zahtevka), "da na podlagi predstavljenih podatkov iz letnih poročil zavarovalnih družb količnikov ni mogoče izračunati". Glede na to je javno objavljene podatke za poslovno leto 2003 preveril tudi naročnik sam (pri dveh največjih zavarovalnicah), vrednosti količnikov potencialnih ponudnikov in vrednotenje le-teh, glede na postavljeni sistem točkovanja, pa predstavlja v nadaljevanju.
V zvezi z revizijskimi navedbami, ki se nanašajo na medsebojno razmerje vrednosti meril, naročnik navaja, da je razmerje določeno na podlagi tehtanja zanj bistvenih okoliščin, ki so smiselno povezane z vsebino javnega naročila (obseg storitve, kompleksnost posla, finančna stabilnost ponudnikov) ter so bili na tej osnovi vrednoteni izbrani finančni pokazatelji ponudnikov. Naročnik meni, da je oblikovanje sistema vrednotenja meril predvsem možnost in pravica naročnika (v okviru zakonsko določenih načel), da se samostojno opredeli o teži posameznega merila, oziroma pomembnosti le-tega, ter tako o izbiri najugodnejše ponudbe. Namen meril je, da se vse ponudbe, ki so pravočasne in pravilne, razvrstijo na ocenjevalni lestvici. Naročnik bi postavil neupravičeno diskriminatorno merilo v primeru, če bi po njem razvrstil ponudbe tako, da vrstni red ne bi bil smiseln in opravičljiv. Naročnik ocenjuje, da vlagatelj s predstavljeno vsebino zahtevka poizkuša zmanjševati pomen tistim merilom, za katere ugotavlja, da predstavljajo njegovo primerjalno slabost.
Naročnik je izvedel tudi računsko simulacijo, v zvezi s katero navaja podatke o tem, kako bi bili ponudniki, glede na sistem vrednotenja posameznih meril, razvrščeni. Navedeni izračun je naročnik napravil ob predpostavki, da dobijo vsi navedeni potencialni ponudniki po ostalih merilih maksimalno število točk- 70, pri čemer je za zavarovalnico Slovenica d.d. ter vlagatelja upošteval podatke, ki mu jih je posredoval vlagatelj. Naročnik dalje pojasnjuje, da je podatke sam preveril pri "zavarovalnicah ZM d.d. in ZT d.d.", ob čemer navaja svoje ugotovitve v zvezi s tem.
Naročnik meni, da z ničemer ni kršil določil ZJN-1, zato je odločil, da vlagateljev revizijski zahtevek in njegovo zahtevo za povrnitev stroškov, nastalih v zvezi z revizijo, zavrne. Ob tem je vlagatelja, skladno z določili prvega odstavka 17. člena ZRPJN, pozval, naj mu v roku treh dni od prejema odločitve naročnika pisno sporoči, ali bo nadaljeval postopek pred Državno revizijsko komisijo ali zahtevek za revizijo umika.

Z vlogo, z dne 08.11.2004, je vlagatelj naročnika obvestil, da bo nadaljeval postopek pred Državno revizijsko komisijo.

Naročnik je, z dopisom, št. 5/35-11250/9-04, z dne 10.11.2004, zahtevek za revizijo, skupaj s celotno dokumentacijo, odstopil v odločanje Državni revizijski komisiji.

Državna revizijska komisija je na podlagi drugega odstavka 21. člena ZRPJN z dopisom, št. 018-288/04-25-2143, z dne 16.11.2004, naročnika zaprosila za dodatno pojasnilo o simulaciji točkovanja, ki jo je povzel na peti strani svoje odločitve o zahtevku za revizijo, št. 5/35-11250/8-04, z dne 04.11.2004. Naročnik je dodatno pojasnilo Državni revizijski komisiji posredoval z dopisom, št. 5/35-11250/10-04, z dne 19.11.2004.

Državna revizijska komisija je na podlagi tretjega odstavka 21. člena ZRPJN z dopisom, št. 018-288/04-25-2137, z dne 16.11.2004, za strokovno mnenje o nekaterih vprašanjih postopka zaprosila Republiko Slovenijo, Agencijo za zavarovalni nadzor. Odgovor Agencije za zavarovalni nadzor je Državna revizijska komisija prejela dne 10.12.2004.


Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu, proučitvi utemeljenosti navedb vlagatelja in naročnika ter na podlagi strokovnega mnenja Republike Slovenije, Agencije za zavarovalni nadzor in dodatnih pojasnil naročnika, je Državna revizijska komisija, v skladu s 3. alineo prvega odstavka 23. člena ZRPJN, odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.

Državna revizijska komisija je v postopku revizije najprej preverila, ali je zahtevek za revizijo dopusten in ali je vlagatelj aktivno legitimirana za vložitev zahtevka. Vlagatelj ima, kot zainteresirani ponudnik, ki je tudi dvignil razpisno dokumentacijo, v skladu z 9. členom ZRPJN, interes za dodelitev predmetnega javnega naročila in bi mu lahko bila povzročena škoda zaradi ravnanja naročnika, ki se v zahtevku navaja kot kršitev naročnika v postopku oddaje javnega naročila, zato je aktivno legitimiran kot stranka v postopku in je upravičen do vložitve revizijskega zahtevka.

Državna revizijska komisija je pri presoji zahtevka za revizijo upoštevala določila drugega in tretjega odstavka 19. člena ZRPJN, ki določata: "(2) Državna revizijska komisija odloča v mejah zahtevka za revizijo. Državna revizijska komisija odloča, ob upoštevanju meja zahtevka za revizijo, tudi o kršitvah, za katere vlagatelj ni vedel ali ni mogel vedeti, pa so vplivale na odločitev naročnika o dodelitvi naročila. (3) V primeru kršitev temeljnih načel javnega naročanja izvede vse dokaze, za katere meni, da bodo prispevali k razjasnitvi zadeve in k zakoniti in pravilni odločitvi".

Ob presoji revizijskega zahtevka gre ugotoviti, da je za vlagatelja v postopku oddaje predmetnega javnega naročila sporna predvsem izbira dveh izmed meril, ki ju je naročnik za ocenjevanje prispelih ponudb določil v razpisni dokumentaciji; to sta merili "količnik pokritja minimalnega kapitala" in "količnik pokritja čiste zavarovalne premije". Vlagatelj v 2. in 3. točki zahtevka za revizijo sicer navaja, da so vsa merila, ki jih je določil naročnik, neskladna z drugim odstavkom 51. člena ZJN, ker naj v tem določilu ne bi bila vsebovana, oz. so v nasprotju s temeljnimi načeli ZJN-1, pri čemer pa obrazložitev in utemeljitev svojih očitkov podaja le za omenjeni merili, ne navaja pa, v čem naj bila sporna tudi ostala merila. Državna revizijska komisija o tem pripominja, da so merila, kot jih določa drugi odstavek 51. člena ZJN-1, navedena zgolj primeroma, zato naročnikova uporaba drugačnih meril za ocenjevanje ponudbe, kot so navedena v ZJN-1, sama po sebi ni sporna. V posledici zapisanega se je Državna revizijska komisija ob odločanju o zahtevku za revizijo osredotočila na utemeljenost očitkov o spornosti meril "količnik pokritja minimalnega kapitala" in "količnik pokritja čiste zavarovalne premije", morebitne spornosti ostalih meril pa, zaradi dejstva, da vlagatelj z njimi povezanih navedb ni obrazložil in zanje ni predložil dokazov (5. točka tretjega odstavka 12. člena ZRPJN), ni presojala.

Naročnik je v razpisni dokumentaciji pod točko "8.11 Merila za izbiro" določil, kakor sledi:



"Naročnik bo ugotavljal ekonomsko najugodnejšo ponudbo.

Pri ocenjevanju ponudb bo kot najugodnejši izbran tisti ponudnik, ki bo imel največje število točk, dobljenih s seštevanjem točk iz meril. Največje število točk, ki jih lahko prejme ponudnik pri ocenjevanju meril, je 100.

Naročnik bo izbral najugodnejšega ponudnika na podlagi naslednjih meril:

- ponudbena premija 60% 60 točk
- količnik pokritja minimalnega kapitala 15% 15 točk
- količnik pokritja čiste zavarovalne premije 15% 15 točk
- reference 5% 5 točk
- bonus na skupni doseženi poslovno tehnični rezultat 5% 5 točk

a / Ponudbena premija - cena (do 60 točk)
Cenovno najugodnejša ponudba prejme 60 točk, ostali ponudniki prejmejo ustrezno manjše število točk, glede na vrednost razmerja med ponujeno ceno in najugodnejšo ponujeno ceno.

št. točk = ( A / B ) x 60
A.....najnižja premija ponudnika
B..... ponujena premija

b/ Količnik pokritja čiste zavarovalne premije z čistimi zavarovalno tehničnimi
rezervacijami (do 15 točk) - brez matematičnih rezervacij
Ponudba z najnižjim količnikom prejme 15 točk, ostali ponudniki prejmejo ustrezno manjše število točk, in sicer glede na vrednost odstopanja količnika ocenjevane ponudbe od najnižjega količnika.

št.točk= (C/ D) x 15
C..... (najnižji) količnik najugodnejšega ponudnika
D..... ponujeni količnik

c/ Količnik pokritja razpoložljivega kapitala ponudnika v primerjavi z minimalnim
kapitalom (do 15 točk)
Ponudba z najvišjim količnikom prejme 15 točk, ostali ponudniki prejmejo ustrezno manjše število točk, in sicer glede na vrednost odstopanja količnika ocenjevane ponudbe od najvišjega količnika.
št.točk= (E/ F) x 15
F..... (najvišji) količnik najugodnejšega ponudnika
E..... ponujeni količnik

d/ Bonus na skupni doseženi poslovno tehnični rezultat (5 točk)
Naročnik ocenjuje ponudnika na podlagi priznanega 'non claim bonusa' iz naslova doseženega skupnega škodnega rezultata na koncu opazovanega zavarovalnega obdobja (triletni škodni rezultat).
Osnova za izračun bonusa je skupna obračunana letna zavarovalna premija vseh razpisanih zavarovanj, razen zavarovanja avtomobilov.
Pri merodajni zavarovalni premiji za posamezno leto se odšteje vse komercialne popuste in morebitni že izplačani priznani bonus.
Priznani bonus se obračuna v obliki dobropisa in dejansko predstavlja potencialno vračilo premije po izteku pogodbenega razmerja.
Ponujena ugodnost, pomeni za ponudnika 5 vrednostnih točk (ponudnik dobi 5 točk, če pristane na vrednosti iz tabele, ki jih ne sme spreminjati).

Ponujena ugodnost Ugodnost ni ponujena
5 točk 0 točk


škodni rezultat
(v %) Non claim bonus
(v %)
0 -10 30
10-20 25
20-30 20
30-40 15
40-50 10
50-60 5

e/ Reference (do 5 točk)
Ponudnik mora v posamezni referenci izkazovati primerljiv obseg sklenjenih zavarovanj glede na vsebino razpisanih zavarovanj naročnika (kriterij: vsaj tri zavarovalne vrste v skupini premoženjskih zavarovanj, skupna premija vsaj 100 mio.).

Ocenjuje se do 5 referenčnih zavarovancev.
(priloga - reference ponudnika).

Vsaka izkazana referenca prinese ponudniku 1 (eno) vrednostno točko.

Končni izračun oziroma ocena je seštevek ocene (točk) posameznih kriterijev oziroma meril.

V primeru, da po analizi ponudb ostaneta dve ali več pravilni in samostojni ponudbi z enako vrednostjo, bo naročnik med njima izbral tisto ponudbo, katere kandidat ima najugodnejši količnik čiste zavarovalne premije.".


Državna revizijska komisija v zvezi z revizijskimi navedbami, ki se nanašajo na spornost merila "količnik pokritja čiste zavarovalne premije" ugotavlja, da so le-te utemeljene.
V zvezi z revizijskimi navedbami vlagatelja, ki se nanašajo na obravnavano merilo, gre uvodoma pritrditi vlagatelju v delu zahtevka, v katerem opozarja na nejasnost določitve obravnavanega merila v razpisni dokumentaciji. Državna revizijska komisija ugotavlja, da je naročnik v razpisni dokumentaciji sicer določil način ocenjevanja prispelih ponudb glede na izračunane količnike za posamezne ponudnike, ni pa navedel formule za izračun teh količnikov. Naročnik v obrazložitvi odločitve, s katero je odločil o vlagateljevem zahtevku za revizijo, v zvezi s tem pojasnjuje, da so "izbrani količniki v zavarovalni praksi splošno veljavni, s strani nadzornega organa predpisani ter pri ostalih ponudnikih pravilno razumljeni". Ugotoviti gre, da je takšna razlaga v neskladju s strokovnim mnenjem, kot ga je Državni revizijski komisiji posredovala Agencija za zavarovalni nadzor, dne 10.12.2004, in iz katerega izhaja, da količnik pokritja čiste zavarovalne premije s čistimi zavarovalno tehničnimi rezervacijami po mnenju tega organa "...ni enak nobenemu od tistih, ki jih je predpisala Agencija...". Ker je naročnik za ocenjevanje ponudb tako določil merilo, temelječe na količniku, ki ga je določil sam, je bil v razpisni dokumentaciji dolžan opisati oz. opredeliti način izračunavanja tega količnika. Ker tega ni storil, naročnik s svojo opredelitvijo obravnavanega merila ni zadostil zahtevam drugega odstavka 50. člena ZJN-1, saj merilo količnik pokritja čiste zavarovalne premije v razpisni dokumentaciji ni v zadostni meri opisano oz. način uporabe le-tega ni dovolj določen.

Državna revizijska komisija je v nadaljevanju presojala tudi dopustnost same umestitve merila "količnik pokritja čiste zavarovalne premije" med merila za ocenjevanje ponudb. Državna revizijska komisija ob tem uvodoma izpostavlja, da je naročnik pri odločitvi o tem, katera in koliko meril bo določil in uporabil, avtonomen, pri čemer pa merila ne smejo biti v nasprotju z zakonom, ki ureja oddajo javnih naročil. Merila, kot so navedena v drugem odstavku 51. člena ZJN-1, so, kot pravilno ugotavlja naročnik, navedena zgolj primeroma, zato naročnik ni vezan na njihovo izključno uporabo. Merila so vnaprej podani razlikovalni znaki med ponudbami, katerih izbira odraža naročnikovo presojo pomembnosti posameznih okoliščin, vezanih na predmet ali izvedbo naročila. Neka okoliščina postane merilo le, če je pričakovati odstopanja med ponudniki (dejansko: ponudbami), ki izkazujejo njihovo konkurenčnost. Test sprejemljivosti okoliščine kot merila je pozitiven odgovor na vprašanje, ali bo razlikovanje po določenem merilu tudi resnično zagotavljalo prednost pred ostalimi ponudbami pri dejanski izvedbi naročila. Naročnik je v obrazložitvi odločitve o vlagateljevem zahtevku za revizijo navedel, da v primeru merila "količnik pokritja čiste zavarovalne premije" predstavlja "nižje doseženo razmerje za ponudnika primerjalno prednost, oziroma povedano drugače, večja pokritost zavarovalnih premij z oblikovanimi rezervacijami pomeni za naročnika (in zavarovance) večjo varnost". Državna revizijska komisija ob upoštevanju mnenja Agencije za zavarovalni nadzor v nasprotju s stališčem naročnika ugotavlja, da en sam kazalnik ne zadostuje za presojo relativne varnosti zavarovalnice, saj je za oceno o le-tej potrebno obravnavati poslovanje zavarovalnice kot celote. Ob zapisanem gre tako pritrditi mnenju vlagatelja, da gre pri količniku, ki ga je naročnik določil za merilo, dejansko za pokazatelj, ki je vzet iz konteksta pokazateljev obvladovanja tveganja, zgolj upoštevanje tega kazalnika pa ne more izkazovati boljše kvalitete ponudbe, v smislu večje varnosti za naročnika. Slednjo je mogoče namreč, ob hkratnem upoštevanju dejstva, da minimalne standarde za opravljanje dejavnosti zavarovalništva na trgu predpisuje že sam ZZavar, presojati le na podlagi hkratnega upoštevanja vseh relevantnih kazalnikov. V posledici zapisanega bi merilo na način, kot je bilo oblikovano, utegnilo v fazi presoje ponudb nedopustno posegati v načelo gospodarnosti in učinkovitosti porabe javnih sredstev ter načelo zagotavljanja konkurence med ponudniki, kot dve izmed temeljnih načel javnega naročanja.

Državna revizijska komisija dalje ugotavlja tudi, da je naročnik v razpisni dokumentaciji določil, da bo ugotavljal ekonomsko najugodnejšo ponudbo, pri čemer pa ni uspel izkazati, kako obravnavani količnik, ki ga je postavil kot eno od meril za ocenjevanje ponudb, vpliva na ekonomsko ugodnost ponudbe. Obravnavano merilo je v posledici zapisanega tudi neskladno z zahtevami ZJN-1, saj se navezuje na samega ponudnika, ne pa na vsebino javnega razpisa, kot to zahteva drugi odstavek 50. člena ZJN-1. Stališče, da je merilo dopustno le, če se z njim ocenjuje specifike ponudbe, ne pa tudi v primeru, ko se z njim ocenjuje specifike ponudnika, je skladno tudi s prakso Sodišča Evropskih skupnosti (tako npr. v zadevi, št. 31/87, Gebroeders Beentjes BV proti Nizozemski).

Državna revizijska komisija tako zaključuje, da je merilo, iz katerega naj bi izhajala "varnost" ponudbe, mogoče uvrstiti med merila za ocenjevanje ponudb, pri čemer pa mora biti za takšno merilo natančno določen način uporabe, merilo pa mora biti oblikovano na celovit način in ob upoštevanju vseh relevantnih okoliščin in pokazateljev, ki vplivajo na pojem "varnosti" ponudbe, ter mora biti povezano z vsebino javnega naročila. Državna revizijska komisija ob tem pripominja še, da je potrebno pri določitvi takšnega merila upoštevati načelo sorazmernosti, kot eno temeljnih načel pravne države, skladno s katerim morebitno merilo "varnosti" ponudbe ne sme biti prevrednoteno glede na ostala merila. Naročnik sme namreč s postavljenimi merili ponudnike razlikovati (to je tudi smisel meril), vendar mora biti to razlikovanje na podlagi objektivnih okoliščin, merila pa ne smejo biti neupravičeno diskriminatorna.

Naročnik merila "količnik pokritja čiste zavarovalne premije", kot ga je opredelil v razpisni dokumentaciji, ni v zadostni meri opisal (ni v celoti opredelil načina uporabe le-tega), merilo ni oblikovano na celovit način, ki bi odražal "varnost" ponudbe, ravno tako pa naročnik ni uspel izkazati vpliva tako oblikovanega merila na ekonomsko ugodnost ponudb.


V zvezi z merilom "količnik pokritja minimalnega kapitala" Državna revizijska komisija ugotavlja, da je ta, sledeč mnenju Agencije za zavarovalni nadzor, enak količniku "razpoložljivi kapital zavarovalnice v % od minimalnega kapitala", ki ga je Agencija predpisala s Sklepom o letnem poročilu, določila pa je tudi način njegovega izračunavanja. Ta količnik je tako, skladno z navedbami naročnika, v zavarovalni praksi dejansko splošno veljaven in predpisan s strani nadzornega organa, merilo, ki temelji na navedenem količniku, pa je posledično v zadostni meri opisano, četudi način izračunavanja tega količnika v razpisni dokumentaciji ni bil določen. Državna revizijska komisija pa tako kot v zvezi s poprej obravnavanim merilom tudi na tem mestu izpostavlja, da je potrebno pri določitvi takšnega merila upoštevati načelo sorazmernosti, skladno s katerim izbrano merilo ne sme biti prevrednoteno glede na ostala merila, ter zahtevo po povezanosti merila z vsebino javnega razpisa.


Ker je Državna revizijska komisija pri presoji utemeljenosti vlagateljevega zahtevka za revizijo ugotovila, da je naročnik v postopku oddaje predmetnega javnega naročila ravnal v nasprotju z določili ZJN-1 in ker ugotovljenih nepravilnosti ni mogoče odpraviti drugače kot z razveljavitvijo celotnega postopka oddaje javnega naročila, je Državna revizijska komisija, na podlagi tretje alinee prvega odstavka 23. člena ZRPJN, vlagateljevemu zahtevku za revizijo ugodila in postopek oddaje javnega naročila za požarno in potresno zavarovanje (z razširitvijo temeljnih tveganj), strojelomno zavarovanje, zavarovanje vlomske tatvine in ropa, transportno zavarovanje, zavarovanje splošne odgovornosti, zavarovanje avtomobilov, zavarovanje poštnih pošiljk (paketov) v notranjem in mednarodnem prometu ter kolektivno nezgodno zavarovanje, objavljen v Uradnem listu RS, št. 93, z dne 20.08.2004, pod številko Ob-22223/04, ter v Uradnem listu Evropske unije, št. S 165, z dne 25.08.2004, pod številko 2004/S 165-142825, v celoti razveljavila. Skladno s tretjim odstavkom 23. člena ZRPJN Državna revizijska komisija naročniku nalaga, da v ponovljenem postopku oddaje javnega naročila upošteva in odpravi v tem revizijskem postopku ugotovljene kršitve.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.
Tretji odstavek 22. člena ZRPJN določa, da mora v primeru, če je zahtevek za revizijo utemeljen, naročnik na pisno zahtevo vlagatelju zahtevka za revizijo povrniti potrebne stroške, nastale z revizijo. Ker je vlagatelj z zahtevkom za revizijo uspel, mu je naročnik dolžan povrniti stroške, nastale z revizijo.

Vlagatelj je v postopek priglasil stroške "v višini dejanskih stroškov". Državna revizijska komisija vlagatelju priznava strošek plačila takse za revizijo, v znesku 200.000,00 SIT, o morebitnih preostalih stroških pa Državna revizijska komisija ni odločala, saj jih vlagatelj ni opredeljeno navedel.

Naročnik je dolžan vlagatelju stroške, nastale v zvezi z revizijo, v znesku 200.000,00 SIT, povrniti v roku 15 dni od prejema tega sklepa, da ne bo izvršbe.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.


POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Po končanem postopku pred Državno revizijsko komisijo je sodno varstvo zagotovljeno v postopku povračila škode pred sodiščem splošne pristojnosti (peti odstavek 23. člena ZRPJN).

Ljubljana, 15.12.2004


Predsednica senata:
mag. Marija Bezovšek,
članica Državne revizijske komisije



Vročiti:
- Adriatic zavarovalna družba d.d., Ljubljanska cesta 3/a, Koper,
- Pošta Slovenije, d.o.o., Slomškov trg 10, Maribor,
- Republika Slovenija, Ministrstvo za finance, Sektor za javna naročila in koncesije, Tržaška 19a, Ljubljana.

Natisni stran