018-135/04 Servis skupnih služb Vlade

Sklep

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Ur.l. RS, štev. 78/99, 90/99 in 110/02; v nadaljevanju: ZRPJN) po članu dr. Aleksiju Mužini v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje javnega naročila za izvajanje storitev varovanja oseb, varovanja premoženja in upravljanje z varnostno-nadzornim centrom za potrebe ljubljanskega sodnega okrožja ter Okrožnega državnega tožilstva v Ljubljani in na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložilo podjetje VOP d.o.o., C. Andreja Bitenca 68, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika RS, Vlada Republike Slovenije, Servis skupnih služb Vlade RS, Gregorčičeva 27a, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 2.7.2004

odločila:

1. Zahtevek za revizijo je utemeljen v delu, ki se nanaša na zahtevo naročnika po predložitvi licence za opravljanje storitev tehničnega varovanja. V preostalem delu se zahtevek za revizijo zavrne kot neutemeljen. Naročnik objavi nov rok za oddajo ponudb na način, kot je bil objavljen razpis.

2. Naročnik je dolžan plačati vlagatelju zahtevka za revizijo stroške, nastale v zvezi z revizijo v znesku 100.000,00 SIT, v roku 15-ih dni, da ne bo izvršbe.

Obrazložitev:

Naročnik je v Uradnem listu RS, štev. 53/04, pod štev. objave Ob-12595/04, objavil javni razpis za oddajo javnega naročila za izvajanje storitev varovanja oseb, varovanja premoženja in upravljanje z varnostno-nadzornim centrom za potrebe ljubljanskega sodnega okrožja ter Okrožnega državnega tožilstva v Ljubljani.

Vlagatelj je še pred javnim odpiranjem ponudb zahteval revizijo postopka oddaje javnega naročila. V zahtevku za revizijo, z dne 15.5.2004, vlagatelj navaja, da po pregledu razpisne dokumentacije ugotavlja vrsto zahtev in pogojev, ki po njegovem mnenju kršijo Zakon o javnih naročilih (Ur.l.RS, štev. 39/00, 102/00 in 2/04; v nadaljevanju: ZJN-1), Zakon o zasebnem varovanju (Uradni list RS, štev. 126/203 -v nadaljevanju: ZZasV) in silijo ponudnike v kršenje delovno pravne zakonodaje, in sicer:
1. Iz navedbe na strani 2 razpisne dokumentacije vlagatelj zaključuje, da bo naročnik izvedel javno naročilo na podlagi zakona, ki je prenehal veljati 15.1.2004 - torej na neobstoječi (neveljavni) zakonodaji, s tem pa si je naročnik po vlagateljevem prepričanju dopustil tudi možnost uporabiti določila, s katerimi bi lahko vplival na izbiro ponudnika. Vlagatelj meni, da bi bile posledično vse nadaljnje naročnikove odločitve v zvezi nezakonite, s čimer je kršen ZJN-1.
2. Vlagatelj naročniku očita, da kot pogoj zahteva, da mora imeti ponudnik najmanj po 5 posebej usposobljenih varnostnikov ter da se omenjena zahteva v razpisni dokumentaciji navaja dvakrat, pri čemer se enkrat zahteva 10 posebej usposobljenih oseb (Okrožno sodišče v Ljubljani, Tavčarjeva 9 in Okrožno državno tožilstvo v Ljubljani, Slovenska 41) in drugič le 5 posebej usposobljenih oseb. Ker se razpisana storitev opravlja na pretočnem rentgenu 8 ur vse delovne dni z dvema posebej usposobljenima osebama, za nadomeščanje pa je potrebno zagotoviti še eno posebej usposobljeno varnostno osebo, kar predstavlja 50% rezervo, je vlagatelj prepričan, da zahteva po razpolaganju s 5 oziroma 10 varnostnimi osebami presega zahteve za 250% oziroma 500% ter da je navedena zahteva kot taka diskriminatorna in v nesorazmerju z obsegom razpisanih storitev, s čimer je kršen 5. člen ZJN-1.
3. Vlagatelj dalje naročniku očita, da kot pogoj zahteva licenco za tehnično varovanje, čeprav ne razpisuje storitev, za katere bi potrebovali licenco za tehnično varovanje. Vlagatelj opozarja, da je v prehodnih določbah ZZasV določen 24-mesečno prehodno obdobje za uskladitev stanja z novim zakonom ter da naročnik zmotno ugotavlja, da dosedanjo licenco za tehnično varovanje nadomešča licenca za upravljanje z varnostno nadzornim centrom (po vlagateljevem mnenju dosedanjo licenco za tehnično varovanje nadomešča licenca za načrtovanje in izvajanje varnostnih sistemov, ki pa v razpisu ni zahtevana). Vlagatelj tudi opozarja, da ZZasV ne uvaja nove storitve upravljanja z varnostno nadzornim centrom, pač pa iz dosedanjega področja, ki se je opravljalo z licenco za fizično varovanje, izloča le en del dosedanje dejavnosti - to je upravljanje z varnostno nadzornim centrom, tako kot iz področja dosedanje licence za fizično varovanje izloča in uvaja nove licence za varovanje oseb, prevoz in varovanje denarja in drugih dragocenosti, varovanje javnih zbiranj in varovanje premoženja (razpisana storitev). Vlagatelj navaja, da v predmetnem javnem razpisu ne gre za priklop objektov na varnostno nadzorni center, tako da na center ne prihajajo alarmni signali in ni potrebe po vodenju evidenc prejetih sporočil ter po koordiniranju intervencijskih varnostnikov, poleg tega pa ZZasV v 30. členu med pogoji za pridobitev licence za varovanje premoženja določa tudi pogoj razpolaganja z lastnim ali najetim varnostno nadzornim centrom. Naročnik je z zahtevo po razpolaganju z licenco za tehnično varovanje in licenco za upravljanje z varnostno nadzornim centrom po vlagateljevem prepričanju že vnaprej izločil ponudnike, ki po dosedanjem zakonu razpolagajo z licenco za fizično varovanje in upravljajo z varnostno nadzornim centrom, s čimer je po vlagateljevem mnenju kršen 5., 7. in 50. člen ZJN ter 79. člen ZZasV.
4. Vlagatelj naročniku očita tudi, da kot pogoj za priznanje usposobljenosti v poglavju XI (v točki 3.3) zahteva razpolaganje z 89 varnostnimi osebami, čeprav je za izvedbo naročila razpisanih le 23 varnostnih mest, za kar se po prepričanju vlagatelja v skladu z določili ZZasV, pravili stroke in z upoštevanjem delovnopravne zakonodaje potrebuje le 37 varnostnih oseb. Takšen pogoj je po vlagateljevem mnenju postavljen le z namenom izločitve ponudnikov z manjšim številom zaposlenih varnostnih oseb ter je diskriminatoren in kot tak v nasprotju z določili 5. in 7. člena ZJN. Zahteva je po vlagateljevem mnenju tudi drugače sporna, saj za razpisanih 23 delovnih mest naročnik zahteva kar 3,86 krat večje število zaposlenih, poleg tega pa je taka zahteva po njegovem prepričanju tudi v nasprotju z ZZasV, ki edino v pogojih za pridobitev licence za varovanje premoženja postavlja minimalni pogoj 5 varnostnih oseb. Vlagatelj meni, da noben ponudnik ne glede na število registriranih varnostnih oseb ne more zagotoviti zahtevano število delavcev, ne da bi prevzel delavce, ker tudi "največji" potencialni ponudniki nimajo na "zalogi" varnostno osebje, s katerim bi bilo moč prevzeti razpisane storitve, ne da bi pri tem prišli v "prepovedano" pozicijo, ki jih določa ZZasV, KPdzv in ZDR.
5. Vlagatelj naročniku očita, da v XI. poglavju razpisne dokumentacije v točki 3.5. za izvedbo dodatnega varovanja zahteva zagotovilo (celo pod materialno in kazensko odgovornostjo), da bo izvajalec v roku 2 h zagotovil potrebno število varnostnikov za izvedbo dodatnega varovanja brez navedbe kakšno število varnostnikov bo v primeru potrebe zahteval. Vlagatelj navaja, da dodatno varovanje z zahtevanim številom delavcev (ki pa v razpisni dokumentaciji ni navedeno) lahko izvede le z delavci, ko so v zahtevanem času prosti, pri čemer mora paziti tudi na omejitve (določeno število ur počitka), ki jih določa delovno pravo. Enako velja glede trajanja dodatnega varovanja v posamezni primerih, saj le-to lahko poteka od nekaj minut do 10 ali več ur, celo več dni ali tednov zaporedoma. Povsem drugačna situacija nastopi ob vsaj en dan prej najavljeni potrebi po dodatnem varovanju, ko je z prerazporeditvijo moč zagotoviti ustrezno (dogovorjeno) število varnostnega osebja. Za najavo dodatnega varovanje v primeru varovanja "odmevnih" obravnav je možno celo večdnevno predhodno obvestilo, povsem drug primer pa so privedbe, ki se zgodijo nenapovedano katerokoli uro katerikoli dan v letu. Naročnik je po vlagateljevem mnenju s določil pogoj, ki ni v skladu s predpisi s področja delovnega prava, pri tem pa ni niti količinsko opredeljen (potrebno število varnostnega osebja).
6. Vlagatelj dalje naročniku očita, da v 2. točki XV. poglavja navaja potrebno število referenc za dosego maksimalnega števila točk ter da tako število referenc v okviru navedenih letnih zneskih nekajkrat presega že v razpisni dokumentaciji potrebno minimalno število varnostnega osebja. Vlagatelj navaja, da je za vsako naročilo za istovrstno storitev glede na vrednost mogoče določiti tudi potrebno število varnostnega osebja za izvedbo le-teh, pri čemer je po vlagateljevem izračunu za izvedbo zahtevanih referenčnih naročil potrebno število varnostnega osebja 296, in sicer brez upoštevanja delavcev za potrebe nadomeščanja ter dela v dela prostih dnevih kot tudi delavcev, ki delajo na drugih storitvah. Ob navedenem vlagatelj zaključuje, da je ta zahteva v povezavi z zahtevo po 89 varnostnimi osebami v močnem neskladju ter da je naročnik na ta način določil diskriminatorne pogoje in s tem kršil 5., 7. in 50. člen ZJN-1.
7. Vlagatelj naročniku očita še, da v X. poglavju v zadnji alinei na strani 6 kot razlog za nesprejemljivo ponudbo navaja tudi ponudbeno ceno, ki presega višino zagotovljenih sredstev za predmetno javno naročilo in če je ponujena cena nenormalno nizka glede na razmere na trgu, ponudnik pa ni mogel pojasniti razlogov za tako ceno. Prav tako naročnik na strani 5 v prvi alinei kot razlog za nepravilnost ponudbe navaja, da je cena sestavljena na način, ki ni skladen s pravili poštene konkurence, v XV. poglavju pa navaja tudi, da najcenejša ponudba ni nujno najugodnejša. Pri merilu cena (ovrednoteno na 100 točk), je naročnik z navedenimi definicijami, da bo izločil ponudnika z nenavadno nizko ceno, če jo ponudnik ne bo mogel ustrezno pojasniti, če je ponujena cena v neskladju s pravili poštene konkurence in če ponujena cena presega višino zagotovljenih sredstev za predmetno javno naročilo. Ker naročnik ne navaja višine zagotovljenih sredstev za predmetno javno naročilo je po vlagateljevem prepričanju z navedenimi definicijami to merilo cena postavljeno v popolnoma nedoločljive okvirje, pri čemer je naročniku prepuščena poljubna izbira oziroma izločanje ponudnikov, ne glede na doseženo število točk. Po vlagateljevem mnenju so z omenjenimi definicijami merila popolnoma razvrednotena, s čemer je kršen 50. člen ZJN-1.
8. Vlagatelj na koncu navaja še, da je naročnik v obrazcih predračuna na straneh 26 do 31 razpisne dokumentacije navedel število ur, ki jih je potrebno opraviti v enem letu, pri čemer je tam navedeno manjše število ur, kot je predpisano z delovno pravno zakonodajo. Vlagatelj trdi, da naročnik pri tem očitno ni upošteval praznikov temveč le delovne dni ter meni, da naročnik s takim tolmačenjem naročnik krši predpise s področja delovnega prava.
Vlagatelj zahteva tudi povračilo stroškov revizijskega postopka v višini plačane takse (100.000,00 SIT).

Naročnik je s sklepom, štev. 228-02-3/2004, z dne 31.5.2004, zahtevek za revizijo zavrnil kot neutemeljen. V obrazložitvi sklepa o zavrnitvi zahtevka za revizijo naročnik ugotavlja, da so navedbe vlagatelja v celoti neutemeljene in jih v celoti zavrača z naslednjo utemeljitvijo:
1. Naročnik zavrača vlagateljeve očitke pod 1. točko zahtevka za revizijo in trdi, da se predmetni javni razpis vodi po določilih ZJN-l ter opozarja, da so bile kasneje objavljene le spremembe in dopolnitve oziroma uradno prečiščeno besedilo osnovnega zakona.
2. V zvezi z očitki pod 2. točko zahtevka za revizijo se naročnik sklicuje na dejstvo, da predmetno javno naročilo izvaja po pooblastilih za organa, ki sta po naravi svojega dela in varnostni oceni na visoki stopnji ogroženosti, kar izhaja tudi iz varnostne ocene, ki jo je sprejel predsednik Okrožnega sodišča v Ljubljani na podlagi 35. člena Sodnega reda. Naročnik poudarja, da v točki 3.3. poglavja XII. razpisne dokumentacije kot tudi na 4. strani razpisne dokumentacije, v 4. odstavku pod naslovom A) Pogoji kakovosti in način dokazovanja, zahteva enako število posebej usposobljenih varnostnikov, ki bodo opravljali pristopno kontrolo s pomočjo rentgena oziroma varnostnimi vrati ter da zagotovljeno število najmanj pet posebej usposobljenih varnostnikov za posamezno lokacijo predstavlja garancijo za učinkovito, predvsem pa nemoteno delo na napravi na posamezni lokaciji. Naročnik opozarja tudi na možnost predložitve skupne ponudbe, s čimer se po njegovem mnenju omogoča enakopravno udeležbo tudi manjšim ponudnikom.
3. V zvezi z očitki pod 3. točko zahtevka za revizijo naročnik navaja, da razpisuje izvajanje storitev varovanja oseb, varovanja premoženja in upravljanje z varnostno-nadzornim centrom za potrebe ljubljanskega sodnega okrožja ter Okrožnega državnega tožilstva v Ljubljani ter da pričakuje, da bo izbrani ponudnik visoko profesionalna varnostna služba, ki bo zagotavljala profesionalno varovanje, saj gre v primeru razpisanih storitev za varovanje varnostno močno občutljivih in pomembnih objektov. Naročnik pojasnjuje, da v času razpisa ureja področje varovanja ZZasV, ki oblike varovanja povsem na novo določa v 5. členu za razliko od prej veljavnega Zakona o zasebnem varovanju in obveznem organiziranju službe varovanja (Uradni list RS, št. 32/94), ki je v 3. členu ločil dve splošni obliki zasebnega varovanja (fizično in tehnično varovanje). Naročnik se sklicuje na z ZZasV določeno prehodno obdobje dveh let ter poudarja, da v času objave razpisa še vedno veljajo pridobljene licence za fizično in tehnično varovanje po prej veljavnem zakonu. Naročnik navaja, da morajo izvajalci varovanja za novo licenco imeti urejene tako fizične kot tehnične pogoj ter da, se enaki pogoji zahtevajo tudi od imetnikov licenc po prejšnji zakonodaji, kar po naročnikovem mnenju pomeni, da je licenca po novem zakonu enakovredna obema licencama po prejšnjem zakonu, zato sporna zahteva po naročnikovem mnenju pomeni izenačitev vseh ponudnikov v delu, kjer se zahteva njihova usposobljenost za izvajanje razpisanih del. Naročnik dalje navaja, da v predmetnem javnem razpisu torej ne gre za priklop objektov na varnostno nadzorni center, vendar pa ustrezen varnostno-nadzorni center predstavlja nujno tehnično opremo za varovanje oseb in premoženja ter da je razpolaganje z varnostno-nadzornim centrom kot tehnični pogoj nujen in logičen, kajti neposredna povezava varnostnika na terenu z dežurnim operaterjem v varnostno-nadzornem centru je sestavni in nujni del (vsebina) varovanja. Naročnik je prepričan, da je sestavi zahtev za izvajanje razpisanih del sledil varnostnim ocenam ter napredku tehnologije ob sprejemanju zahtev, ki jih pred izvajalce postavlja novi ZZasV.
4. Naročnik dalje opozarja, da se navedbe vlagatelja pod 4. točko zahtevka za revizijo nanašajo na enake razloge, kot pod 2. točko ter poudarja, da je zahteva po v razpisni dokumentaciji navedenem minimalnem številu zaposlenih varnostnikov po njegovem prepričanju razumna, pri čemer je izračun, na katerem temelji sporna zahteva, naveden že v razpisni dokumentaciji. Naročnik ponovno navaja ustrezne izračune ter poudarja, da gre v obravnavanem primeru obenem še za varovanje varnostno občutljivih objektov, kjer obstaja velika možnost nastanka protipravnih ravnanj. Naročnik se sklicuje tudi na varnostno oceno, ki jo je sprejel predsednik Okrožnega sodišča v Ljubljani na podlagi 35. člena Sodnega reda ter na komentar 31. člena ZZasV o tem, da mora podjetje za zasebno varovanje za učinkovito varovanje objekta (eno delovno mesto) razpolagati z najmanj 5 varnostniki.
5. V zvezi z očitki pod 3. točko zahtevka za revizijo naročnik navaja, da so zahteve naročnika v točki 3.5. poglavja XII. razpisne dokumentacije postavljene zaradi specifičnosti narave dela sodišč in tožilstev ter da se zato od ponudnika zahteva, da v primerih nujnega dodatnega varovanja, zagotovi dodatne varnostnike za čas, ki ga določita naročnika po pogodbah pisno ali telefonsko, in sicer v roku dveh (2) ur od prejema njune zahteve. Naročnik navaja še, da je navedena zahteva povezana z v 4. točki obrazloženimi zahtevami po številu zaposlenih in da bo ponudnik ob tem, da razpolaga vsaj z zahtevanim številom zaposlenih, sposoben izpolniti tudi navedeno zahtevo. Naročnik zaključuje, da zaradi specifičnosti narave dela sodišč od ponudnika zahteva, da zagotovi takšno storitev in vse stroške v zvezi s tem vkalkulira v ceno, kako in na kakšen način pa bo ponudnik delo organiziral in kako bo to v ponudbi ovrednotil, pa je v celoti v njegovi pristojnosti.
6. Naročnik meni, da vlagatelj revizije popolnoma napačno razume koncept meril ter navaja, da ni nikjer ni določeno, da mora ponudnik dobiti vse možne točke za reference, temveč je omogočeno, da vsak ponudnik lahko dobi reference, glede na delo, ki ga opravlja, to je, glede na pogodbe, ki jih ima sklenjena. Preračunavanje merila, na potrebno število opravljenih ur za izpolnitev vrednosti naročila po naročnikovem mnenju nima nobene povezave s postavljenimi merili. Najvišja referenca je po naročnikovem mnenju glede na korektno postavljena, saj je približana ocenjeni vrednosti naročila, z razdelitvijo referenčnih naročil po sklopih (5 naročil do 35.900.000 SIT, 4 naročila od 35.000.000 SIT do 70.000.000 SIT, 3 naročila od 70.000.000 SIT do 100.000.000 SIT, 2 naročili od 100.000.000 SIT do 135.000.000 SIT in eno naročilo nad 135.000.000 SIT) pa je naročnik po njegovem prepričanju omogočil enakopravno sodelovanje tako večjim kot manjšim ponudnikom.
7. V zvezi z navedbami vlagatelja glede neustreznih definicij povezanih z merilom cena, ker naročnik ne navaja višine zagotovljenih sredstev za predmetno javno naročilo, naročnik navaja, da merila cena ni postavil v nedoločljive okvirje oziroma meril ni popolnoma razvrednotil ter kršil 50. člen ZJN-1, temveč je le sledil določilom ZJN-1, ki ne zahteva, da naročnik v razpisni dokumentaciji objavi višino zagotovljenih sredstev za javno naročilo. Naročnik dodaja, da nihče od ponudnikov tudi ni zastavil vprašanja o višini zagotovljenih sredstev.
8. Naročnik meni, da z navedbo predvidenega dejanskega obsega števila ur v obrazcu predračuna nikakor ne krši delovno pravne zakonodaje, saj so prazniki, dodatki na praznično delo in podobno stvar delovnega razmerja in kalkulacije cene, kar pa je spet v povezano z v razpisni dokumentaciji zahtevnim številom zaposlenih varnostnikov. Glede na navedeno, so navedbe vlagatelja revizije neutemeljene.

Naročnik je na podlagi 1. odstavka 17. člena ZRPJN vlagatelja pozval, da mu najkasneje v treh dneh od prejema sklepa pisno sporoči, ali bo nadaljeval postopek pred Državno revizijsko komisijo ali zahtevek za revizijo umika.

Vlagatelj je z dopisom, z dne 4.6.2004, skladno s 1. odstavkom 17. člena ZRPJN, naročnika obvestil, da bo nadaljeval postopek pred Državno revizijsko komisijo.

Naročnik je z dopisom, štev. 228-02-3/2004, z dne 9.6.2004, ki ga je Državna revizijska komisija prejela dne 10.6.2004, na podlagi 2. odstavka 17. člena ZRPJN odstopil zahtevek za revizijo skupaj z dokumentacijo o oddaji javnega naročila v odločanje Državni revizijski komisiji.

Po pregledu dokumentacije o javnem naročila ter proučitvi utemeljenosti navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija v skladu s 1. odstavkom 23. člena ZRPJN odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.

Državna revizijska komisija je v revizijskem postopku preverila, ali je zahtevek za revizijo dopusten in ali je vlagatelj aktivno legitimiran za vložitev zahtevka. Vlagatelj ima subjekt, ki je prevzel razpisno dokumentacijo, v skladu s 1. odstavkom 9. člena ZRPJN interes za dodelitev naročila in bi mu bila lahko povzročena škoda zaradi ravnanja naročnika, ki se v zahtevku navaja kot kršitev naročnika v postopku oddaje javnega naročila, zato je ta aktivno legitimiran kot stranka v postopku in upravičen do vložitve revizijskega zahtevka.

Državna revizijska komisija je pri presoji zahtevka za revizijo upoštevala določila 2. in 3. odstavka 19. člena ZRPJN, ki določata: "(2.) Državna revizijska komisija odloča v mejah zahtevka za revizijo. Državna revizijska komisija odloča, ob upoštevanju meja zahtevka za revizijo, tudi o kršitvah, za katere vlagatelj ni vedel ali ni mogel vedeti, pa so vplivale na odločitev naročnika o dodelitvi naročila. (3.) V primeru kršitev temeljnih načel javnega naročanja izvede vse dokaze, za katere meni, da bodo prispevali k razjasnitvi zadeve in k zakoniti in pravilni odločitvi."

Trditve vlagatelja pod 1. točko zahtevka za revizijo niso utemeljene. Kot pravilno navaja naročnik v obrazložitvi sklepa, štev. 228-02-3/2004, z dne 31.5.2004, se predmetni javni razpis vodi po določbah ZJN-l, ki je bil objavljen v Ur.l. RS, štev. 39/00 (popravek 102/00) in je stopil v veljavo 12.11.2000, ko je prenehal veljati prej veljavni zakon o javnih naročilih (Ur.l. RS, štev. 24/97 in 78/99) ter predpisi, izdani na njegovi podlagi (132. člen ZJN-1). Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o javnih naročilih (Uradni list RS, štev. 2/04 - v nadaljevanju: ZJN-1A) je le deloma spremenil oziroma dopolnil vsebino obstoječega ZJN-1, ni pa ga (kot si to napačno razlaga vlagatelj) razveljavil in nadomestil z novim, kar je razvidno tudi iz prehodnih in končnih določb ZJN-1A (člen 106 in naslednji), medtem ko besedilo ZJN-1, objavljeno v Ur.l. RS, štev. 36/04, predstavlja le uradno prečiščeno besedilo veljavnega ZJN-1.

V zvezi z očitki vlagatelja pod 2. točko zahtevka za revizijo Državna revizijska komisija ugotavlja, da je naročnik na 4. strani razpisne dokumentacije (poglavje IX - "Zahteve naročnika, ki jih mora ponudnik upoštevati pri izdelavi ponudbe") v 4. odstavku pod točko A - "Pogoji kakovosti izvajanja storitev in način dokazovanja" ter na 9. strani razpisne dokumentacije (poglavje XII - "Ekonomsko-finančni, tehnični in kadrovski pogoji â??") pod točko 3.3 postavil enako zahtevo, in sicer, da mora imeti ponudnik za izvajanje storitev po posameznem sklopu zaposlenih najmanj po 5 posebej usposobljenih varnostnikov za opravljanje pristopne kontrole s pomočjo rentgena oziroma varnostnih vrat. Vlagateljeva trditev, da naročnik na različnih mestih v razpisni dokumentaciji zahteva različno število posebej usposobljenih varnostnikov, se tako izkaže kot neutemeljena. Vlagatelju tudi ni mogoče pritrditi v tem, da je takšna zahteva naročnika postavljena v nesorazmerju z obsegom razpisanih storitev ter kot takšna diskriminatorna do morebitnih "manjših" ponudnikov. Sporno zahtevo je potrebno obravnavati kot enega izmed izbirnih pogojev v smislu 42. a člena ZJN-1 (Ekonomsko-finančni, tehnični in kadrovski pogoji za priznanje sposobnosti), ki so v zakonu našteti le primeroma ter jih naročnik lahko določi po svoji presoji, pri čemer pa je dolžan upoštevati zahtevo, da mora biti pogoj določen "â?? v obsegu, ki je potreben in sorazmeren z naravo, vsebino, namenom in obsegom javnega naročila" (1. odstavek 42. a člena ZJN-1). V obravnavanem primeru je naročnik v revizijskem postopku (obrazložitev sklepa, štev. 228-02-3/2004, z dne 31.5.2004, točki ad 2 in ad 4) prepričljivo pojasnil razloge, ki narekujejo potrebo po v razpisni dokumentaciji zahtevanem številu posebej usposobljenih varnostnikov za opravljanje pristopne kontrole za posamezno lokacijo, pri čemer je njegova presoja oprta na jasno opisane in dokumentirane okoliščine danega primera ter podprta z izračuni. Kot je razvidno iz "Varnostne ocene oziroma ocene ogroženosti za posamezne prostore pri delu s strankami (zunanjimi obiskovalci) Okrožnega sodišča v Ljubljani", štev. Su 040200/2003, z dne 18.6.2003, ki jo je sprejel predsednik Okrožnega sodišča v Ljubljani na podlagi 35. člena Sodnega reda, se bodo storitve, ki so predmet obravnavanega javnega naročila, izvajale za organe, katerih notranji organizacijski deli (preiskovalni oddelek, kazenski oddelek, oddelek za mladoletniško sodstvo, urad predsednika itd.) poslujejo v sklopu prostorov, kjer zaradi specifične narave dela obstaja visoka stopnja ogroženosti, ki zahteva standard visoke varnosti. Ob navedenem se Državna revizijska komisija strinja z naročnikom, ki poudarja, da morajo biti v takem sistemu varovanja osebe, ki izvajajo varovanje, preverjene in v ustrezni psihofizični kondiciji ter da tak sistem ne dovoljuje kakršnekoli improvizacije z morebitnim dodatnim najemanjem kadra. Glede na to, da po izračunu Državne revizijske komisije ne drži niti vlagateljeva trditev, da "â?? zahteva po razpolaganju s 5 oziroma 10 varnostnimi osebami presega zahteve za 250% oziroma 500%", Državna revizijska komisija ugotavlja, da sporni pogoj iz 4. odstavka na 4. strani razpisne dokumentacije ni določen v nasprotju z zahtevami ZJN-1.

Očitek vlagatelja pod 3. točko zahtevka za revizijo je utemeljen. Naročnik v razpisni dokumentaciji kot pogoj za udeležbo v predmetnem postopku oddaje javnega naročila zahteva med drugim tudi posedovanje licence za opravljanje storitev tehničnega varovanja. Tako je v poglavju IX - "Zahteve naročnika, ki jih mora ponudnik upoštevati pri izdelavi ponudbe", 2. odstavek točke A - "Pogoji kakovosti izvajanja storitev in način dokazovanja" naročnik zapisal, da mora ponudnik "â?? imeti veljavno licenco za opravljanje storitev fizičnega in tehničnega varovanja oziroma pridobljeno veljavno licenco po Zakonu o zasebnem varovanju (Uradni list RS, št. 126/203, ZZasV)", podobna zahteva pa je zapisana tudi v poglavju XI - "Pogoji za priznanje sposobnosti â??", kjer naročnik v 2. točki kot dokazilo o izpolnjevanju pogoja dovoljenja za opravljanje dejavnosti, ki je predmet javnega naročila, zahteva licenco za opravljanje fizičnega varovanja (podtočka 2.1) ter licenco za opravljanje tehničnega varovanja (podtočka 2.2) "â?? izdano s strani Zbornice Republike Slovenije za zasebno varovanje skladno z Zakonom o zasebnem varovanju in obveznem organiziranju službe varovanja oziroma pridobljeno licenco po Zakonu o zasebnem varovanju (Uradni list RS, št. 126/203), ki izkazuje zadnje stanje ponudnika". Glede omenjenega pogoja sta si obe stranki v revizijskem postopku soglasni v tem, da se predmetni razpis izvaja v obdobju prehoda na izvajanje novega ZZasV, pri čemer se obe sklicujeta na določbo 79. člena ZZasV, ki v 4. odstavku določa, da morajo gospodarske družbe in samostojni podjetniki posamezniki pridobiti ustrezno licenco po tem zakonu najkasneje v 24 mesecih po uveljavitvi tega ZZasV. Prav tako se obe stranki strinjata v tem, da novi ZZasV v primerjavi s prej veljavnim področnim zakonom določa drugačne oblike zasebnega varovanja ter v zvezi s tem predvideva tudi drugačne vrste licenc, s katerimi izvajalci pridobijo pravico za opravljanje dejavnosti zasebnega varovanja. Pač pa se stranki ne moreta sporazumeti o tem, katera vrsta licence po novem ZZasV, nadomešča prej veljavni licenci za opravljanje storitev fizičnega in/ali tehničnega varovanja oziroma je med njima spor o tem, ali je posedovanje prej veljavne licence za opravljanje storitev tehničnega varovanja (v obdobju prehoda na izvajanje veljavnega ZZasV ter ob upoštevanju predmeta javnega naročila) kot pogoj v smislu 10. točke 3. člena ZJN-1 sploh povezano z opravljanjem storitev, ki so predmet tega razpisa.

Državna revizijska komisija na podlagi presoje argumentov vlagatelja in naročnika ter preučitve področnih izvedbenih predpisov, še zlasti Pravilnika o tehničnih pogojih za pridobitev licence za opravljanje dejavnosti tehničnega varovanja oseb in premoženja (Ur.l.RS, štev. 17/96), ugotavlja, da vlagatelj v zahtevku za revizijo utemeljeno in argumentirano opozarja na dejstvo, da naročnik v obravnavanem primeru išče izvajalca (le) za izvajanje storitev varovanja premoženja z varnostniki, ki so prisotni na varovanih objektih, ne pa tudi za morebitni priklop sistemov tehničnega varovanja na varnostno nadzorni center (navedeno je jasno razvidno tudi iz obrazložitve naročnikovega sklepa, štev. 228-02-3/2004, z dne 31.5.2004, kjer je naročnik na 8. strani pod točko 3 obrazložitve izrecno navedel, da "â?? v predmetnem razpisu torej ne gre za priklop objektov na varnostno nadzorni center"). Ob navedenem se po mnenju Državne revizijske komisije v obravnavanem primeru utemeljeno pojavlja dvom o tem, ali je naročnikova zahteva (pogoj v smislu 10. točke 3. člena ZJN-1) po predložitvi licence za tehnično varovanje sploh skladna z vsebino oziroma namenom predmetnega javnega naročila. Dvom o skladnosti spornega pogoja s predmetom javnega naročila je še toliko bolj utemeljen ob upoštevanju dejstva, da naročnik niti v razpisni dokumentaciji (vključno z odgovori na vprašanja ponudnikov, štev. 228-02-3/2004, z dne 11.5.2004 in 13.5.2004) niti v revizijskem postopku ni uspel prepričljivo pojasniti razlogov, zaradi katerih naj bi bilo posedovanje prej veljavne licence za opravljanje storitev tehničnega varovanja nujen pogoj za opravljanje dejavnosti, ki je predmet obravnavanega javnega naročila. Naročnik tako ni uspel pojasniti razlogov za izključitev iz postopka ponudnikov, ki ne razpolagajo z licenco za tehnično varovanje po prej veljavnem zakonu o zasebnem varovanju. Glede na to, da si stranki v obravnavanem primeru nista edini niti v tem, katere od licenc iz veljavnega ZZasV nadomeščajo licence, ki so bile izdane na podlagi prej veljavnega Zakona o zasebnem varovanju in obveznem organiziranju službe varovanja, kot tudi ne o tem, pod katero obliko zasebnega varovanja iz 5. člena ZZasV predmetno javno naročilo sploh sodi, Državna revizijska komisija zaključuje, da pogoj, ki je v razpisni dokumentaciji zapisan v poglavju IX - "Zahteve naročnika, ki jih mora ponudnik upoštevati pri izdelavi ponudbe", 2. odstavek točke A - "Pogoji kakovosti izvajanja storitev in način dokazovanja" ter v poglavju XI - "Pogoji za priznanje sposobnosti â??", točka 2, podtočka 2.2., s katerim naročnik zahteva posedovanje licence za opravljanje storitev tehničnega varovanja, ni določen na tak način (dovolj jasno in precizno), da bi onemogočal subjektivno presojo naročnika oziroma zagotavljal enakopravno obravnavanje vseh možnih ponudnikov na obravnavanem razpisu (7. člen ZJN-1), pri čemer ostaja z vidika naročnika tudi nedokazano, da je sporni pogoj sploh povezan s predmetom javnega naročila (1. odstavek 42.a člena). Iz navedenih razlogov vlagatelj tudi po mnenju Državne revizijske komisije utemeljeno opozarja na dejstvo, da so gospodarski subjekti s področja zasebnega varovanja, ki so imetniki licenc po prej veljavnem zakonu, svojo dejavnost razvijali v skladu s tedaj veljavno zakonodajo ter da tako nekateri razpolagajo s posamezno licenco bodisi za tehnično ali fizično varovanje, nekateri pa z obema, zaradi česar bi zahteva po posedovanju obeh licenc (v primeru, da tehnično varovanje ni predmet razpisanih storitev) kot pogoj v smislu10. točke 3. člena ZJN-1 (torej izločilni element) v konkretnem primeru lahko pomenila diskriminacijo ponudnikov, ki posedujejo le licenco za fizično varovanje.

Vlagateljeve očitke pod 4. točko zahtevka za revizijo je potrebno zavrniti kot neutemeljene. O vsebinsko enakih očitkih se je Državna revizijska komisija že izrekla v obrazložitvi svoje odločitve, štev. 018-226/03-24-1556, z dne 7.10.2004, ko je zapisala, da je določitev primerljivega pogoja (število varnostnikov) po temelju (osnovi) razumna. Državna revizijska komisija se je v cit. zadevi oprla na logično obrazložitev (povzeto po tedanjem predlogu Zakona o zasebnem varovanju), da delovni mesec v podjetju za zasebno varovanje v primeru 24 urnega varovanja šteje 720 delavnih ur (30 dni x 24 ur = 720 ur) ter da so (če se upošteva, da varnostne osebe lahko delajo v skladu z zakonodajo, ki ureja delovna razmerja načeloma 180 ur) za neprekinjeno 24 urno varovanje enega "stražarskega mesta" (eno delovno mesto), potrebne 4 varnostne osebe (720 / 180 = 4), za nemoteno varovanje pa je potrebno zagotoviti še dodatno varnostno osebo, kot rezervo (dopust, bolniški dopust, usposabljanje â??), iz česar izhaja, da mora za učinkovito varovanje (eno delovno mesto) podjetje za zasebno varovanje razpolagati z najmanj petimi varnostnimi osebami. Državna revizijska komisija je v obrazložitvi cit. odločitve zapisala tudi, da sicer v naprej ni izključena možnost potrebe po večjem minimalnem številu varnostnih oseb za posamezno stražarsko mesto, kot izhaja iz logičnih izračunov, vendar pa mora tako število slediti iz narave in predmeta javnega naročila, kar mora naročnik izrecno obrazložiti in dokazati. V obravnavanem primeru je naročnik v revizijskem postopku (obrazložitev sklepa, štev. 228-02-3/2004, z dne 31.5.2004, točki ad 2 in ad 4) prepričljivo pojasnil razloge, ki narekujejo potrebo po večjem minimalnem številu varnostnih oseb za posamezno stražarsko mesto in jih Državna revizijska komisija v celoti sprejema, pri čemer gre opozoriti, da je prag pogoja v tem postopku določen mnogo nižje kot v primeru, o katerem je odločala Državna revizijska komisija v zadevi pod opr. štev. 018-226/03. Ob navedenem Državna revizijska komisija zaključuje, da sporni pogoj, v katerem naročnik zaradi specifičnih varnostnih okoliščin za 24-urno varovanje zahteva šestkratnik razpisanih varnostnih mest, za 16-urno oziroma 8-urno varovanje pa štirikratnik oziroma trikratnik varnostnih mest (torej ustrezno manjše število varnostnih oseb), ni določen v nasprotju z zahtevami ZJN-1 oziroma je skladen s 1. odstavkom 42. a člena ZJN-1, ki zahteva, da morajo biti pogoji določeni "â?? v obsegu, ki je potreben in sorazmeren z naravo, vsebino, namenom in obsegom javnega naročila".

Vlagateljevi očitki pod 5. točko zahtevka za revizijo niso utemeljeni. Zahteva naročnika (pogoj), ki je zapisana v točki 3.5 v XI. poglavju razpisne dokumentacije ("Izjava ponudnika, dana pod kazensko in materialno odgovornostjo, da bo v primerih nujnega dodatnega varovanja zagotovil dodatne varnostnike za čas, ki ga določita naročnika po pogodbah pisno ali telefonsko, in sicer v roku dveh ur od prejema njune zahteve") je po presoji Državne revizijske komisije skladna s predmetom obravnavanega javnega naročila ter potrebna in sorazmerna z njegovo naravo, vsebino in namenom. Državna revizijska komisija se v celoti strinja z argumenti, ki jih v prid takšne zahteve navaja naročnik v odgovorih ponudnikom, štev. 228-02-3/2004, z dne 13.5.2004 (odgovor štev. 11), kjer naročnik jasno razloži razloge, zaradi katerih "primerov nujnega dodatnega varovanja" nikakor ni mogoče vnaprej določiti in/ali opisati ne po številu, niti po obsegu, pri čemer naročnik na koncu tudi izrecno zapiše, da takšni položaj v praksi ne nastopajo pogosto ter da zaradi tega tudi ni razlogov oziroma potrebe po tem, da bi ponudnik v ta namen moral organizirati posebno dežurno službo. Državna revizijska komisija ob navedenem ne vidi razlogov, da (izbrani) ponudnik (ki zaposluje zadostno število varnostnih kadrov) v primeru potrebe ne bi mogel izpolniti naročnikove zahteve ne da bi s tem kršil predpise s področja urejanja delovnih razmerij, saj gre pri tem za vprašanje notranje organizacije dela, ki bo v skladu z 12. členom vzorca pogodbe (kjer je kot končna obračunska enota določena ura varovanja) tudi ustrezno denarno ovrednoteno.

Vlagateljeve trditve pod 6. točko zahtevka za revizijo niso utemeljene. Kot pravilno ugotavlja naročnik, so reference v razpisni dokumentaciji v XV. poglavju pod točko 2 določene kot merilo v smislu 9. točke 3. člena ZJN-1. Naročnik je v razpisni dokumentaciji v okviru merila "Kvalitetno in pravočasno opravljene storitve v zvezi z dejavnostjo, ki je predmet javnega naročila (istovrstne storitve) v zadnjih treh letih pred oddajo ponudbe - skupaj največ 13 točk" predvidel pet ocenjevalnih razredov v katere se ob ocenjevanju lahko uvrsti posamezna ponudba glede na število predloženih referenc. Predložene reference se v okviru navedenega merila torej ne seštevajo, prav tako pa v razpisni dokumentaciji tudi ni nikjer določeno, da ponudnik (sploh) mora predložiti reference o preteklih opravljenih poslih. Z omenjenim merilom je naročnik ponudnikom le omogočil, da si s predložitvijo referenc ob ocenjevanju ponudb lahko pridobijo določeno dodatno število točk. Ob navedenem se Državna revizijska komisija strinja z naročnikom v tem, da preračunavanje merila iz 2. točke XV. Poglavja razpisne dokumentacije na domnevno potrebno število opravljenih delovnih ur ni povezano z omenjenim merilom ter da je vlagateljeva trditev o tem, da je sporno merilo v neskladju z zahtevo (pogojem) naročnika iz točke 3.3 (poglavje XII - "Ekonomsko-finančni, tehnični in kadrovski pogoji â??"), s čimer naj bi naročnik kršil 5., 7. in 50. člen ZJN-1, neutemeljena.

Tudi vlagateljeve očitke pod 7. točko zahtevka za revizijo je potrebno zavrniti kot neutemeljene. Državna revizijska komisija ugotavlja, da navedba naročnika v X. poglavju na 6. strani razpisne dokumentacije (Pogoji pravilne ponudbe), da se bo ponudba štela za nesprejemljivo, če "â?? ponudbena cena presega višino zagotovljenih sredstev za predmetno javno naročilo" (predzadnja alinea) oziroma če "â?? je ponujena cena nenormalno nizka glede na razmere na trgu, ponudnik pa ni mogel zadovoljivo pojasniti razlogov za tako ceno" (zadnja alinea), ni v ničemer v nasprotju z določili ZJN-1. Zavrnitev ponudbe, ki cenovno presega naročnikove finančne možnosti (če se torej ob pregledu ponudb izkaže, da tudi cenovno najugodnejša ponudba naročniku ne omogoča realizacijo načrtovanega posla, ker le-ta dejansko ne razpolaga z zadostnimi finančnimi sredstvi), je ne le pravica temveč tudi (pod določenimi pogoji) dolžnost naročnika, zato ni v nasprotju z zakonom, če naročnik takšno možnost predvidi že v razpisni dokumentaciji. Prav tako ni v nasprotju z zakonom v razpisni dokumentaciji zapisano opozorilo ponudnikom na možnost prejema ponudbe z izjemno nizko ceno. Postopek s t.im. neobičajno nizko ceno je izrecno predviden v 53. členu ZJN-1, cit. določilo pa je v prvi vrsti namenjeno varstvu (cenovno najugodnejšega) ponudnika pred morebitno samovoljo naročnika, ki njegovo ponudbeno ceno ocenjuje kot nerealno ter želi iz tega razloga njegovo ponudbo zavrniti. Kar zadeva vlagateljeve očitke, ki se nanašajo na domnevno neznano orientacijsko vrednost predmetnega javnega naročila, Državna revizijska komisija ugotavlja, da ZJN-1 od naročnika na nobenem mestu ne zahteva objavo višine zagotovljenih sredstev za izvedbo javnega naročila. Pač pa Državna revizijska komisija po pregledu predložene dokumentacije o oddaji predmetnega javnega naročila ugotavlja, da je ocenjena vrednost javnega naročila pravilno določena v sklepu o začetku postopka oddaje javnega naročila, štev. 228-02-3/2004, z dne 12.3.2004, kar je v skladu z 21. členom ZJN-1 oziroma 4. točko 1. odstavka 2. člena Pravilnika o natančnejši vsebini sklepa za začetek postopka oddaje javnega naročila (Ur.l. RS, štev. 32/04).

V zvezi z vlagateljevimi očitki naročniku pod 8. točko zahtevka za revizijo Državna revizijska komisija ugotavlja, da iz tam navedenih trditev vlagatelja ni razvidno, v čem naj bi bile podane kršitve določb ZJN-1 in delovno pravne zakonodaje, kar potrdi tudi vlagatelj v vlogi za nadaljevanje revizijskega postopka pred Državno revizijsko komisijo, z dne 4.6.2004, s tem, ko navaja, da je res, "â?? da v očitku v tej točki naročnik ne krši navedene zakonodaje pač pa z takim navajanjem števila ur sili ponudnike v kršitev navedene zakonodaje".

Ker je Državna revizijska komisija pri presoji utemeljenosti zahtevka za revizijo ugotovila, da je naročnik v postopku oddaje predmetnega javnega naročila kršil določila ZJN-1, je skladno s 3. alineo 1. odstavka 23. člena ZRPJN odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, v preostalem delu pa je skladno z 2. alineo 1. odstavka 23. člena ZRPJN zahtevek za revizijo zavrnila kot neutemeljen.

V skladu s 3. odstavkom 23. člena ZRPJN Državna revizijska komisija naročniku lahko da napotke za pravilno izvedbo postopka v delu, ki je bil razveljavljen. Naročnik bo moral zato ponovno temeljito preučiti vsebino razpisne dokumentacije v delu, ki kot pogoj za udeležbo na predmetnem razpisu zahteva predložitev licence za opravljanje storitev tehničnega varovanja ter na podlagi svojih ugotovitev sprejeti odločitev o tem, ali in na kakšen način je potrebno spremeniti in/ali dopolniti razpisno dokumentacijo in javni razpis v razveljavljenem delu, pri čemer bo moral tudi jasno dokumentirati razloge, ki so narekovali njegovo odločitev. Hkrati bo moral naročnik objaviti tudi nov rok za oddajo ponudb na način, kot je bil objavljen razpis.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije pod 1. točko izreka tega sklepa.

Ker je vlagatelj z zahtevkom za revizijo uspel, je Državna revizijska komisija v skladu s 3. odstavkom 22. člena ZRPJN sklenila, da se vlagatelju priznajo stroški, ki so bili potrebni za vodenje tega revizijskega postopka, in sicer stroški takse, ki je bila plačana v skladu z zakonom v višini 100.000,00 SIT.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije pod 2. točko izreka tega sklepa.


POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Po končanem postopku pred Državno revizijsko komisijo je sodno varstvo zagotovljeno v postopku povračila škode pred sodiščem splošne pristojnosti (člen 23/5 ZRPJN).


V Ljubljani, dne 2.7.2004


dr. Aleksij Mužina, univ.dipl.prav.
član Državne revizijske komisije



Vročiti:
- Servis skupnih služb Vlade RS, Gregorčičeva 27a, Ljubljana
- VOP d.o.o., C. Andreja Bitenca 68, Ljubljana
- Ministrstvo za finance, Sektor za javna naročila in koncesije, Tržaška 19a, Ljubljana

Natisni stran