018-037/04 Urad Vlade RS za informiranje - Doseg Plus d.o.o.

Sklep

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljnjem besedilu: Državna revizijska komisija) je na podlagi 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št. 78/99, 90/99 in 110/02; v nadaljevanju ZRPJN) po članici mag. Mariji Bezovšek, v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje javnega naročila za dnevno spremljanje poročanja slovenskih medijev o delu Vlade Republike Slovenije, njenega predsednika, ministrstev, organov in organizacij v sestavi in drugih državnih organov, dnevno spremljanje poročanja tujih medijev o Sloveniji ter priprava klipingov iz domačih in tujih medijev in na podlagi zahtevka za revizijo vlagatelja DOSEG PLUS d.o.o., Slovenska cesta 15, Ljubljana, ki ga zastopa odvetniška pisarna Miro Senica in odvetniki, Barjanska cesta 3, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Republika Slovenija, Urad Vlade RS za informiranje, Tržaška 21, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 2.3.2004

odločila:

1. Zahtevku za revizijo se ugodi in se v celoti razveljavi postopek oddaje javnega naročila za dnevno spremljanje poročanja slovenskih medijev o delu Vlade Republike Slovenije, njenega predsednika, ministrstev, organov in organizacij v sestavi in drugih državnih organov, dnevno spremljanje poročanja tujih medijev o Sloveniji ter priprava klipingov iz domačih in tujih medijev, objavljen v Uradnem listu RS, št. 116-117/2003, z dne 28.11.2003, pod št. objave Ob-106783.

2. Naročnik je dolžan plačati vlagatelju stroške, nastale v zvezi z revizijo, v znesku 376.012,00 SIT, v roku 15 dni od prejema tega sklepa, da ne bo izvršbe. Višja stroškovna zahteva vlagatelja se zavrne.

Obrazložitev:

Naročnik je dne 20.11.2003 sprejel sklep, št. 1742/2003, o začetku postopka oddaje predmetnega javnega naročila, javni razpis pa je objavil v Uradnem listu RS, št. 116-117/2003, z dne 28.11.2003, pod št. objave Ob-106783. Iz zapisnika o javnem odpiranju ponudb, št. 1742-01/2003, z dne 6.1.2004, je razvidno, da je naročnik prejel tri pravočasne ponudbe. Naročnik je dne 14.1.2004 izdal obvestilo o oddaji javnega naročila, št. 1742-03/2003, iz katerega je razvidno, da je kot najugodnejšega ponudnika izbral podjetje PRISTOP družba za komunikacijski management d.o.o., Trubarjeva 79, Ljubljana (v nadaljevanju: izbrani ponudnik). Vlagatelj je z dopisom, z dne 15.1.2004, v skladu z 79. členom Zakona o javnih naročilih (Uradni list RS, št. 39/2000 in 102/2000; v nadaljevanju: ZJN-1) zahteval obrazloženo obvestilo o oddaji naročila.

Vlagatelj je z dopisom, z dne 26.1.2004, vložil zahtevek za revizijo, v katerem navaja, da je dne 15.1.2004 zahteval obrazloženo obvestilo o oddaji naročila, ki pa ga do vložitve zahtevka za revizijo še ni prejel. Naročnik naj bi tudi navedel napačen rok za vložitev zahtevka za revizijo, saj v skladu z ZRPJN znaša 10, ne pa 8 dni.
Vlagatelj meni, da je naročnik pri izbiri najugodnejšega ponudnika kršil 50., 51. in 53. člen ZJN-1, pa tudi temeljna načela ZJN-1, zlasti 7. člen ZJN-1, ki določa enakopravno obravnavanje vseh ponudnikov. Naročnik je v razpisni dokumentaciji objavil štiri merila, in sicer "kvaliteta in celovitost ponujene storitve", "cena ponudbe", "reference" in "druge ugodnosti / dodatne storitve". Merila, ki so navedena v razpisni dokumentaciji, po mnenju vlagatelja niso jasna, način vrednotenja posameznega merila pa ni vnaprej jasno določen. Naročnik navaja le težo posameznega merila, ne pa tudi vsebine.
Glede ocenjevanja ponudb na podlagi merila "kvaliteta in celovitost ponujene storitve" vlagatelj navaja, da iz poročila strokovne komisije ni možno preveriti, kako in kaj je komisija pri tem merilu vrednotila. Vlagatelju ni jasno, kaj naj bi pomenila kvaliteta ponudnika in celovitost ponujene storitve ter kaj naj bi glede na opisana merila pomenili priloženi vzorci domačega in tujega klipinga. Naročnik v razpisni dokumentaciji ni navedel, da naj bi pri vrednotenju kvalitete in celovitosti ponujene storitve upošteval vzorce domačega in tujega klipinga. Tudi ni jasno, katere tehnične zmogljivosti so bile odločilne pri odločanju komisije pri razvrstitvi ponudnikov glede na kriterij kvalitete in celovitosti ponujene storitve. Komisija v poročilu navaja, da je pri merilu kvalitete in celovitosti ponujene storitve upoštevala reference posameznih ponudnikov, čeprav reference predstavljajo samostojno merilo in jih zato ni mogoče upoštevati pri odločanju po kriteriju kvalitete in celovitosti ponujene storitve, zatrjuje vlagatelj.
Pri merilu "cena ponudbe" je strokovna komisija največ točk dodelila ponudniku Genion-clipping d.o.o., Maribor. Vlagatelj opozarja, da je komisija zmotno upoštevala ceno tega ponudnika. Merilo "cena ponudbe" se je vrednotilo po podkriterijih. Pri podkriteriju "domači magnetogram" je bilo možno dobiti največ 12 točk, pri podkriteriju "tuji prispevki s slovenskim povzetkom" pa 10,5 točk. Pri domačem magnetogramu je ponudnik Genion-clipping d.o.o., Maribor ponudil pavšalni znesek 120.000,00 SIT, izbrani ponudnik je ponudil pavšalni znesek 1.900.000,00 SIT, vlagatelj pa 1.500.000,00 SIT. Glede na ponujeno ceno za domači magnetogram ponudnika Genion-clipping d.o.o., Maribor bi moral naročnik v skladu s 53. členom ZJN-1 od njega pisno zahtevati obrazložitev navedene postavke. Naročnik tega ni preveril, s čimer je kršil 53. čl. ZJN-1, zatrjuje vlagatelj.
Glede ocenjevanja ponudb na podlagi merila "reference" vlagatelj navaja, da naročnik ni navedel, kaj se upošteva med reference ponudnika in kako se posamezne reference vrednotijo. Odločanje komisije je v nasprotju z merili, ki jih je v razpisni dokumentaciji navedel naročnik. Glede samih referenc je naročnik izrecno navedel, da bodo po tem kriteriju upoštevane največ tri reference istega naročnika. Iz poročila o ocenjevanju izhaja, da je pri merilu "reference" komisija presojala število predloženih referenc, ni pa upoštevala samo treh referenc, kot to določajo merila, s čimer je bil kršen četrti odstavek 50. člena ZJN-1. Komisija tudi ni navedla, katere reference je upoštevala in po čem jih je vrednotila.
Vlagatelj oporeka tudi veljavnosti in zakonitosti merila "druge ugodnosti / dodatne storitve". Vlagatelju ni jasno, katere dodatne storitve pridejo v poštev pri vrednotenju tega merila ter kako in na kakšen način se bodo vrednotile. Naročnik se je odločil za merila ekonomsko najugodnejše ponudbe, merilo dodatnih storitev in ugodnosti pa ni merilo, ki bi ga bilo možno uporabiti v tem primeru, saj je preveč arbitrarno in nejasno. Z uporabo takšnega merila ni jasno, kaj je predmet naročila, navaja vlagatelj, in dodaja, da naročnik ponudnike razvršča glede na to, koliko dodatnih poslov oz. storitev nudijo naročniku, kar pa ni v povezavi z javnim naročilom. Po mnenju vlagatelja bi moralo biti ocenjevanje po tem merilu nično, saj je merilo v nasprotju z določilom 51. člena ZJN-1. Ne glede na to vlagatelj izpodbija objektivnost ocenjevanja strokovne komisije naročnika. Iz poročila strokovne komisije namreč ne izhaja, zakaj se je komisija odločila izbranemu ponudniku dodeliti največ točk. Vlagatelju ni jasno, katere dodatne ugodnosti in storitve so prispevale k temu, da je komisija izbranemu ponudniku podelila največ točk. Naročnik je pri izbiri najugodnejšega ponudnika odločal arbitrarno in brez vnaprej jasno postavljenih meril in načina vrednotenja, kar je v nasprotju s 50. členom ZJN-1, izbirni postopek pa ni objektiven in preverljiv.
Vlagatelj navaja, da je naročnik z opisom meril in načinom ocenjevanja kršil načeli enakopravnosti ponudnikov iz 7. člena ZJN-1 in zagotavljanja konkurence iz 5. člena ZJN-1. Zaradi nejasnih meril in zahtev po dodatnih storitvah, ki niso predmet javnega naročila, je naročnik arbitrarno razvrščal ponudnike in jih spravljal v neenak položaj. Na podlagi navedenega vlagatelj predlaga, da naročnik predmetni postopek oddaje javnega naročila razveljavi, podrejeno pa, da razveljavi odločitev o izbiri najugodnejšega ponudnika. Vlagatelj tudi predlaga, da mu naročnik vrne stroške, nastale z revizijo, in sicer 2000 točk za sestavo zahtevka za revizijo, 2% materialnih stroškov, 20% DDV in takso za zahtevek za revizijo.

Naročnik je dne 27.1.2004 izdal obrazloženo obvestilo o oddaji naročila (dokument št. 1742-04/2003), z dopisom, z dne 27.1.2004 (dokument št. 336/2004), pa je vlagatelja pozval, naj v skladu s četrtim odstavkom 12. člena ZRPJN predloži potrdilo o plačilu takse.

Vlagatelj je z dopisom, z dne 29.1.2004, naročniku posredoval potrdilo o plačilu takse v višini 100.000,00 SIT, hkrati pa je zahtevek za revizijo dopolnil z dodatnimi navedbami, saj je, kot navaja, dne 28.1.2004 prejel obrazloženo obvestilo o oddaji naročila. Vlagatelj navaja, da se zaveda, da v skladu s petim odstavkom 12. člena ZRPJN po odločitvi naročnika o dodelitvi naročila ne more več vložiti zahtevka za revizijo iz razloga, ki mu je mogel ali bi mu mogel biti znan pred odločitvijo naročila in da zaradi tega ne more izpodbijati meril, ki jih je določil naročnik. Dodaja pa, da opozarja na samo pravilnost in zakonitost izbora najboljšega ponudnika, ki zaradi nedorečenih meril in načina vrednotenja ni mogel biti pravilen in zakonit ter objektivno preverljiv. Naročnik je zato lahko v fazi izbora arbitrarno presojal, kaj bo upošteval pri vrednotenju meril.
Glede ocenjevanja ponudb na podlagi merila "kvaliteta in celovitost ponujene storitve" vlagatelj navaja, da naročnik v razpisni dokumentaciji ni nikjer navedel, da bo pri merilu "kvaliteta in celovitost ponujene storitve" upošteval število prispevkov v predloženem vzorcu klipinga, število optičnih čitalcev, videorekorderjev, TV aparatov ipd.. Naročnik je pri vrednotenju upošteval število prispevkov klipinga, ki ga je predložil posamezni ponudnik, pri čemer je navedel, da je za dan 5.1.2004 vlagatelj po v naprej določenih deskriptorjih predložil 92 prispevkov slovenskih medijev in dva prispevka iz hrvaških medijev, ponudnik Genion-clipping d.o.o., Maribor pa 41 prispevkov iz slovenskih medijev. Naročnik je ocenil, da naj bi na navedeni dan število prispevkov klipinga glede na zahteve naročnika obsegalo 120 prispevkov. Po drugi strani pa naročnik glede prispevkov klipinga izbranega ponudnika ne pove nič, navaja vlagatelj, in se sprašuje, koliko prispevkov je predložil izbrani ponudnik ter kakšna naj bi bila primerjalna ocena števila klipingov na dan, na katerega se nanašajo njegovi klipingi. Pri vrednotenju po kriteriju "kvaliteta in celovitost ponudbe" je naročnik upošteval število delovnih postaj, optičnih čitalcev, strežnikov, mrežnih tiskalnikov ipd., nadaljuje vlagatelj. Naročnik v razpisni dokumentaciji ni navedel, da bo ponudbe pri tem merilu vrednotil na podlagi tega, s koliko napravami razpolaga ponudnik. Naročnik je pri predmetnem kriteriju upošteval tudi število delavcev pri posameznem ponudniku, čeprav takšnega načina nikjer ni zapisal. Naročnik je dal prednost izbranemu ponudniku, ki ima največ zaposlenih, navaja vlagatelj, in dodaja, da število zaposlenih ne more biti odraz kvalitete. Storitev klipinga pomeni zbiranje prispevkov po določenih deskriptorjih po določenih medijih. Ker gre za spremljanje prispevkov, ki so že objavljeni, ni pomembno, s koliko zaposlenimi razpolaga ponudnik, ampak s kakšno tehniko, ki lahko nadomesti zaposlene. V tem smislu je naročnik neutemeljeno favoriziral izbranega ponudnika, zlasti upoštevajoč, da število zaposlenih v razpisni dokumentaciji ni navedeno kot faktor pri vrednotenju ponudb po merilu kakovosti in celovitosti.
Pri obrazložitvi vrednotenja po merilu "cena ponudbe" se naročnik sklicuje na predhodno tabelarično prikazan način vrednotenja po navedenem merilu. V zvezi s tem merilom vlagatelj dodaja, da je naročnik ponudbo ponudnika Genion-clipping d.o.o., Maribor glede cene domačega magnetograma, ki predstavlja najpomembnejši ponder pri vrednotenju ponudb po merilu "cena ponudbe", nekritično vrednotil. Ponudnik Genion-clipping d.o.o., Maribor je namreč ponudil neobičajno nizek znesek pavšala za domače magnetograme, hkrati pa najvišji znesek po eni strani domačega magnetograma. Naročnik je pri vrednotenju upošteval pavšalni znesek, ki ga je ponudil ponudnik Genion-clipping d.o.o., Maribor za domači magnetogram. Vlagatelj ocenjuje, da bi naročnik od tega ponudnika moral zahtevati pojasnila glede na ponujeno ceno in očitno nesorazmerje med ceno po strani in pavšala za domači magnetogram.
Vlagatelj nadaljuje, da naročnik v razpisni dokumentaciji ni opredelil načina, kako bo vrednotil ponudbe po merilu "reference". Hkrati pa je naročnik v razpisni dokumentaciji v obrazcu "Podatki o sklenjenih pogodbah, iz katerih je razvidna zasedenost kapacitet" navedel, naj ponudnik navede sklenjene pogodbe za storitve, ki so primerljive s to, ki je predmet javnega naročila. Iz navedenih okoliščin je moč sklepati, zatrjuje vlagatelj, da naj bi naročnik upošteval tiste reference, ki so po teži in vsebini podobne razpisanim storitvam in njihovemu obsegu.
Naročnik je pri vrednotenju po merilu "reference" upošteval samo število referenc, ne pa tudi njihove kvalitete in primerljivosti s predmetnim javnim naročilom. Naročnik je s tem, ko ni opredelil načina vrednotenja po merilu "reference", ravnal v nasprotju z načinom vrednotenja, ki konkludentno izhaja iz razpisne dokumentacije (vrednotenje po številu primerljivih referenc). S tem je ravnal v nasprotju s 50. in 5. členom ZJN-1 in je neupravičeno favoriziral izbranega ponudnika, ki je predložil največ referenc.
Tudi glede ocenjevanja na podlagi merila "druge ugodnosti / dodatne storitve" vlagatelj meni, da je naročnik z uporabo tega merila ravnal v nasprotju s temeljnimi načeli ZJN-1 in načelom transparentnosti in preglednosti porabe javnih sredstev. Naročnik v obrazložitvi zgolj navaja, katere dodatne ugodnosti in storitve je ponudil posamezni ponudnik. Naročnik dodatnih ugodnosti in storitev sploh ni ocenjeval, kar je razvidno tudi iz tega, da so različni ponudniki ponujali enako storitev, vendar pod drugim imenom, vendar je naročnik po tem kriteriju favoriziral ponudbo izbranega ponudnika. Tako vlagatelj kot izbrani ponudnik ponujata vsebinsko enake dodatne ugodnosti in storitve, vendar je naročnik ponudbo izbranega ponudnika po tem kriteriju ocenil kot najboljšo, še navaja vlagatelj.

Naročnik je dne 5.2.2004 sprejel sklep, št. 409/2004, s katerim je zahtevek za revizijo zavrnil kot neutemeljen. V obrazložitvi tega sklepa naročnik navaja, da je bil v obvestilu o oddaji naročila res naveden napačen rok za vložitev zahtevka za revizijo, vendar pa vlagatelju zaradi napake v pravnem pouku ni nastala škoda, saj bi bil zahtevek za revizijo tudi v primeru spoštovanja osem dnevnega roka pravočasen. Poleg tega je vlagatelj v zakonskem 15 - dnevnem roku prejel obrazloženo obvestilo s pravilnim pravnim poukom, ki mu je bilo poslano istega dne, kot je bil vložen zahtevek za revizijo. šele napačen rok v tem pravnem pouku, ki bi vlagatelja revizije morda odvrnil od vložitve zahtevka za revizijo, ali mu namignil na daljši rok, ki v resnici ne bi obstajal, bi lahko povzročil, da bi bil zahtevek za revizijo vložen prepozno.
Naročnik nadaljuje, da se večji del vlagateljevih pripomb nanaša na domnevno nedorečenost meril, ki jih je v razpisni dokumentaciji predložil naročnik. V zvezi s tem naročnik opozarja na določbo petega odstavka 12. člena ZRPJN, ki določa, da vlagatelj zahtevka za revizijo po prejemu odločitve o dodelitvi naročila ne more navajati kršitev, ki so mu bile ali bi mu morale biti znane pred prejemom te odločitve naročnika, pa kljub temu ni vložil zahtevka za revizijo že pred prejemom odločitve naročnika o dodelitvi naročila. Vlagatelj merilom očita neskladnost z zakonom, diskriminatornost, neopredeljenost, nejasnost in arbitrarnost. Naročnik meni, da so te navedbe z vidika petega odstavka 12. člena ZRPJN prepozne in bi jih vlagatelj moral navesti pred prejemom odločitve o dodelitvi naročila.
Naročnik navaja, da ZJN-1 ne določa, kakšna merila naj naročnik uporabi. Zakon določa, da morajo biti merila v razpisni dokumentaciji vnaprej navedena, opisana in ovrednotena. Prepoveduje pa uporabo neupravičeno diskriminatornih meril in zahteva, da morajo biti merila smiselno povezana z vsebino javnega naročila in morajo prispevati k ne-diskriminatornemu razvrščanju ponudb. Naročnik zatrjuje, da je upošteval omenjena določila ZJN-1. Komentar k 50. členu ZJN-1 govori o neupravičeno diskriminatornem merilu kot razlogu za revizijo, iz česar je razumeti, da vsakršna diskriminacija ponudnikov oz. ponudb ni nedopustna. Primarni namen meril je, da diskriminirajo ponudbe. Na podlagi uporabe meril naročnik razvrsti ponudbe, neupravičeno diskriminatorno merilo pa bi pomenilo razvrstitev ponudb na način, ki ni smiseln ali opravičljiv. Neupravičene diskriminatornosti merila ni moč določiti na splošno, ampak je le-ta odvisna od konkretnega predmeta javnega naročila. V konkretnem primeru navedena merila niso privilegirala ponudnikov ali jih postavljala v postopku ocenjevanja ponudb v slabši položaj glede na tekmece, navaja naročnik.
Na očitke, da merila niso jasna, da ni vnaprej jasno določen način njihovega vrednotenja in da ni podana njihova vsebina, naročnik odgovarja, da je v razpisni dokumentaciji navedel, katere parametre bo ocenjeval pri posameznem merilu, navedel pa je tudi, kaj mora vsebovati ponudba in kakšna so merila, na osnovi katerih bodo ponudbe ocenjevane. Pri prvem merilu, kvaliteti in celovitosti ponujene storitve, je komisija točke razdeljevala na podlagi analize posameznih vzorcev domačega in tujega klipinga, tehničnih zmogljivosti posameznih ponudnikov in strokovnosti ter referenc ekip posameznih ponudnikov, to pa so elementi, ki so jih v skladu z določili razpisne dokumentaciji morali predložiti vsi ponudniki. Na tem mestu so bile upoštevane reference ponudnikov, ki se nanašajo na strokovnost zaposlenih pri posameznem ponudniku, ne pa reference s področja drugih opravljenih istovrstnih storitev, kot zmotno navaja vlagatelj. Te so bile upoštevane pri referencah kot posebnem merilu.
Glede merila "cena ponudbe" naročnik meni, da v tem primeru ni šlo za neobičajno nizko ceno. Komentar k 53. členu ZJN-1 pravi, da se je na prenizko ceno potrebno odzvati le tedaj, če je nizka zaradi določenih razlogov. Zgolj nizka cena ni prepovedana. Naročnik ni našel razloga, zaradi katerega bi ponujena cena pomenila neobičajno nizko ceno. Cena mesečnega pavšala je eden od delov cene, ki tvorijo ceno celotne storitve, konkretni ponudnik pa je na tem mestu ponudil najnižjo ceno. Po mnenju naročnika ne gre za poskus, da bi ponudnik ustvaril svojo konkurenčnost z neupravičeno nizko ceno. Na nobenem mestu naročnik ni predvidel obstoja okoliščin, ki niso dopustne, kot so npr. omejevalni sporazum, zloraba prevladujočega položaja, nelojalna konkurenca, dumping, državna podpora ali subvencija.
Pri podeljevanju točk pri merilu "reference" je naročnik uporabil način, kot je bil predstavljen v merilih. Točke je podelil na podlagi predloženih referenc pri izvedbi podobnih naročil. Kot prvega je pri tem merilu postavil ponudnika, ki je po oceni komisije predložil največ tovrstnih referenc. Pri tem merilu je naročnik določil, da lahko ponudnik odda največ tri reference istega naročnika in ne največ tri reference nasploh, kar pa ne pomeni, da več kot treh referenc ponudnik ne bi smel priložiti k svoji ponudbi.
Pri merilu dodatnih ugodnosti je naročnik pregledal ugodnosti, ki so jih predložili posamezni ponudniki, in ocenil, da izbrani ponudnik glede na ostala dva ponudnika ponuja največji obseg ugodnosti, ki pomenijo za naročnika oziroma za predmetno naročilo pomembno nadgradnjo zahtevane ravni storitev.
O pravilnosti in zakonitosti ter objektivni preverljivosti izbora najugodnejšega ponudnika po mnenju naročnika ni nobenega dvoma. Ponudbe so bile ocenjene na osnovi razpisne dokumentacije in v njej natančno opredeljenih meril, ki jih do izbora najugodnejšega ponudnika tudi ni nihče izpodbijal.
Naročnik je vlagatelja v skladu s 17. členom ZRPJN pozval, da mu najkasneje v treh dneh od prejema sklepa pisno sporoči, ali namerava nadaljevati postopek pred Državno revizijsko komisijo ali zahtevek za revizijo umika.

Vlagatelj je naročnika z dopisom, z dne 11.2.2004, skladno s prvim odstavkom 17. člena ZRPJN obvestil, da bo nadaljeval postopek pred Državno revizijsko komisijo. Vlagatelj v tem dopisu ponavlja nekatere trditve iz zahtevka za revizijo in odgovarja na naročnikove navedbe iz sklepa, s katerim je le-ta zavrnil zahtevek za revizijo. Za sestavo obvestila o nadaljevanju postopka vlagatelj dodatno zahteva 100 odvetniških točk, 2% materialne stroške in 20% DDV.

Naročnik je Državni revizijski komisiji z dopisom, št. 452/2004, z dne 13.2.2004, ki ga je Državna revizijska komisija prejela dne 16.2.2004, skladno z drugim odstavkom 17. člena ZRPJN odstopil v odločanje zahtevek za revizijo ter dokumentacijo o predmetnem javnem naročilu.

Po pregledu dokumentacije ter proučitvi utemeljenosti navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija v skladu s tretjo alineo prvega odstavka 23. člena ZRPJN odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.

Državna revizijska komisija je v postopku revizije oddaje javnega naročila preverila, ali je zahtevek za revizijo dopusten in ali je vlagatelj aktivno legitimiran za vložitev zahtevka. Vlagatelj ima kot ponudnik, ki je oddal ponudbo, v skladu z 9. členom ZRPJN interes za dodelitev naročila in bi mu bila lahko povzročena škoda zaradi ravnanja naročnika, ki se v zahtevku navaja kot kršitev naročnika v postopku oddaje javnega naročila, zato je aktivno legitimiran kot stranka v postopku in upravičen do vložitve revizijskega zahtevka.

Državna revizijska komisija je pri presoji zahtevka za revizijo upoštevala določila drugega in tretjega odstavka 19. člena ZRPJN, ki določata: "(2) Državna revizijska komisija odloča v mejah zahtevka za revizijo. Državna revizijska komisija odloča, ob upoštevanju meja zahtevka za revizijo, tudi o kršitvah, za katere vlagatelj ni vedel ali ni mogel vedeti, pa so vplivale na odločitev naročnika o dodelitvi naročila. (3) V primeru kršitev temeljnih načel javnega naročanja izvede vse dokaze, za katere meni, da bodo prispevali k razjasnitvi zadeve in k zakoniti in pravilni odločitvi.".

Ponudnik, ki meni, da je naročnik v postopku oddaje javnega naročila kršil pravila javnega naročanja, lahko v skladu z 12. členom ZRPJN vloži zahtevek za revizijo, lahko pa (če naročnik že izda obvestilo o oddaji javnega naročila) pred vložitvijo zahtevka za revizijo v skladu s prvim odstavkom 79. člena ZJN-1 zahteva obrazloženo obvestilo o oddaji naročila. V primeru, ko ponudnik (pravočasno) poda zahtevo za obrazloženo obvestilo o oddaji naročila, začne teči desetdnevni rok za vložitev zahtevka za revizijo iz prvega odstavka 12. člena ZRPJN od dneva prejema obrazloženega obvestila. Drugi odstavek 79. člena ZJN-1 določa, da mora naročnik izdati obrazloženo obvestilo v petnajstih dneh od prejema ponudnikove pisne zahteve.

V predmetnem postopku oddaje javnega naročila je naročnik obvestilo o oddaji javnega naročila izdal dne 14.1.2004, vlagatelj pa je z dopisom, z dne 15.1.2004, od naročnika zahteval obrazloženo obvestilo o oddaji naročila, ki ga je naročnik izdal dne 27.1.2004. Dne 26.1.2004 je vlagatelj vložil zahtevek za revizijo, v katerem med drugim navaja, da obrazloženega obvestila do vložitve zahtevka za revizijo še ni prejel. Kot je razvidno iz datumskega pregleda vložitve in izdaje dokumentov, je vlagatelj zahtevek za revizijo vložil še pred prejemom zahtevanega obrazloženega obvestila (kar sicer na samo dopustnost zahtevka za revizijo v tem postopku oddaje javnega naročila nima nobenega vpliva, saj obrazloženo obvestilo o oddaji naročila ni procesna predpostavka za vložitev zahtevka za revizijo), naročnik pa je obrazloženo obvestilo izdal v zakonskem 15 dnevnem roku, zato mu ni mogoče očitati, da je kršil drugi odstavek 79. člena ZJN-1.

Pač pa je naročnik v pravnem pouku obvestila o oddaji naročila zapisal, da lahko ponudnik "v osmih dneh od prejema obvestila o oddaji naročila vloži posebno zahtevo za obrazloženo obvestilo, na podlagi katerega je potem mogoče v osmih dneh vložiti zahtevek za revizijo". Prvi odstavek 12. člena ZRPJN določa, da je rok za vložitev zahtevka za revizijo deset dni od prejema odločitve o dodelitvi naročila, kar pomeni, da je naročnikov pravni pouk iz obvestila o oddaji javnega naročila napačen. Ne glede na to pa gre ugotoviti, da v predmetnem postopku oddaje javnega naročila napačen pravni pouk ni vplival na pravni položaj vlagatelja, saj mu je bilo pravno varstvo omogočeno v obsegu, ki ga zagotavlja ZRPJN.

Naročnik v postopku oddaje javnega naročila izbere najugodnejšega ponudnika tako, da posamezne ponudbe, ki izpolnjujejo vse zahteve razpisne dokumentacije in so torej v skladu z 18. točko prvega odstavka 3. člena ZJN-1 pravilne, objektivno oceni in razvrsti na podlagi vnaprej določenih meril. V skladu z 11. točko prvega odstavka 3. člena ZJN-1 je merilo element za vrednotenje, (medsebojno) primerjanje ali presojanje ponudb. Merilo je vnaprej podan razlikovalni znak med ponudbami, katerega izbira odraža naročnikovo presojo pomembnosti posameznih okoliščin, povezanih s predmetom ali izvedbo naročila. Naročnik je sicer avtonomen pri odločitvi, katera in koliko meril bo določil in uporabil, kakšne vrednostne uteži jim bo pripisal in na kakšen način jih bo uporabil, vendar pa merila in način ocenjevanja ne smejo biti v nasprotju z ZJN-1. ZJN-1 obravnava merila za izbiro najugodnejše ponudbe v poglavju 2.8. V zvezi z določanjem meril ZJN-1 v 50. členu (Določitev meril) od naročnika zahteva, da mora merila, po katerih izbira najugodnejšo ponudbo, v razpisni dokumentaciji opisati in ovrednotiti. Merila ne smejo biti diskriminatorna, smiselno morajo biti povezana z vsebino javnega naročila in morajo prispevati k nediskriminatornemu razvrščanju ponudb. Naročnik mora v razpisni dokumentaciji vnaprej navesti, opisati in ovrednotiti vsa merila za oddajo, ki jih bo uporabil, in sicer v vrstnem redu od najpomembnejšega do najmanj pomembnega. Po objavi naročila ali oddaji povabila v omejenem postopku naročnik meril ne sme več spreminjati.

Določba četrtega odstavka 50. člena ZJN-1 določa, da mora naročnik pri ocenjevanju ponudb uporabiti le tista merila, ki so bila objavljena v razpisni dokumentaciji in način, kot so bila opisana in vrednotena. Pri tem mora biti ocenjevanje in vrednotenje ponudb transparentno, objektivno in nediskriminatorno, odločitev o dodelitvi točk pa objektivno artikulirana in medsebojno primerljiva ter razvidna iz dokumentacije o oddaji javnega naročila. Namen zahteve po vnaprejšnji objektivni in transparentni določitvi meril v objavi javnega razpisa in razpisni dokumentaciji je preprečiti naročnikovo subjektivno oz. arbitrarno ocenjevanje in vrednotenje ponudb ter zagotoviti, da se ponudniki že vnaprej jasno seznanijo z okoliščinami, ki bodo vplivale na izbiro najugodnejše ponudbe. Le na ta način lahko ponudniki pripravijo ne samo pravilno, temveč tudi konkurenčno ponudbo, torej takšno, ki kar najbolj ustreza ekonomskim pričakovanjem naročnika.

Kadar zainteresirani ponudnik meni, da je naročnik posamezno merilo oz. način ocenjevanja oblikoval v nasprotju z določili ZJN-1, lahko v skladu z 12. členom ZRPJN vloži zahtevek za revizijo in v revizijskem postopku (če se njegove trditve izkažejo za utemeljene) doseže odpravo nezakonito določenega merila ali načina ocenjevanja ponudb. Ker se zainteresirani ponudnik z načinom določitve meril in načinom ocenjevanja seznani že ob dvigu in pregledu razpisne dokumentacije, skuša ZRPJN preprečiti situacije, ko ponudnik ob pregledu sicer opazi sporna oz. domnevno nezakonita določila razpisne dokumentacije, vendar zoper njih ne reagira takoj, ker pričakuje ugoden izid, zahtevek za revizijo pa vloži šele potem, ko se postopek oddaje javnega naročila zanj ne konča ugodno. Peti odstavek 12. člena ZRPJN zato določa, da vlagatelj po odločitvi o dodelitvi naročila oz. priznanju sposobnosti ne more navajati kršitev, ki so mu bile ali bi mu morale biti znane pred prejemom te odločitve naročnika, pa kljub temu ni vložil zahtevka za revizijo že pred odločitvijo naročnika o dodelitvi naročila oz. o priznanju sposobnosti.

Navedeno pomeni, da vlagatelj po prejemu sklepa o izbiri najugodnejšega ponudnika ne more vložiti zahtevka za revizijo glede načina določitve meril, njihove teže ali opisa ali pa glede načina določitve metodologije ocenjevanja. Ti parametri, določeni v razpisni dokumentaciji, postanejo po odločitvi naročnika o dodelitvi naročila aksiom, možnost njihovega izpodbijanja pa je prekludirana - vsebinska presoja revizijskih navedb glede vsebine razpisne dokumentacije namreč v tej fazi postopka ni več mogoča. Vlagateljevi revizijski očitki, ki se nanašajo na domnevno nezakonito določitev meril in načina ocenjevanja, so torej skladno s petim odstavkom 12. člena ZRPJN prepozni in jih posledično po vsebini ni mogoče obravnavati. Vlagatelj je bil z merili seznanjen že na samem začetku postopka, to je od dne prejema izvoda razpisne dokumentacije, ter je bil v skladu s petim odstavkom 12. člena ZRPJN dolžan eventualne očitke zoper njeno vsebino uveljavljati čim prej oz. najkasneje do prejema naročnikove odločitve o dodelitvi naročila, ki predstavlja točko, na katero je vezan prekluzivni učinek petega odstavka 12. člena ZRPJN. To sicer ugotavlja tudi vlagatelj sam, ko v dopolnitvi zahtevka za revizijo (dokument z dne 29.1.2004) navaja, da se zaveda, da v skladu s petim odstavkom 12. člena ZRPJN po odločitvi naročnika o dodelitvi naročila ne more več vložiti zahtevka za revizijo iz razloga, ki mu je mogel ali bi mu moral biti znan pred odločitvijo naročila in da zaradi tega ne more izpodbijati meril, ki jih je določil naročnik. Kljub temu, da vlagatelj v nadaljevanju dodaja, da opozarja na samo pravilnost in zakonitost izbora najboljšega ponudnika, pa gre ugotoviti, da se njegov zahtevek za revizijo (in dopolnitev zahtevka) nanaša tudi na izpodbijanje načina določitve meril. Ker je vlagatelj izrazil svoje očitke naročniku v zvezi z merili šele potem, ko je le-ta že zaključil postopek oddaje predmetnega javnega naročila z izdajo odločitve o izbiri najugodnejšega ponudnika, je potrebno šteti, da so te navedbe vlagatelja v smislu določil ZRPJN formalno prepozne oz. da je njegov zahtevek v tem smislu zamujen in ga zato v tem delu ni več mogoče meritorno presojati.

Državna revizijska komisija tako v tej fazi postopka ne more več presojati vlagateljevih navedb o domnevno spornem načinu določitve vsebine meril oz. domnevno spornem načinu njihovega opisa in ovrednotenja, pač pa lahko preveri le pravilnost ocenjevanja ponudb. Državna revizijska komisija lahko v fazi po izdaji odločitve o dodelitvi naročila preveri le, ali je naročnik vnaprej določena merila za izbiro najugodnejše ponudbe uporabil tako, kot je bilo to opisano v razpisni dokumentaciji, torej, ali je prejete ponudbe ocenjeval na podlagi vnaprej določenih meril za izbiro najugodnejše ponudbe, ali je ocenjevanje skladno z vnaprej pripravljeno metodologijo vrednotenja ponudb ter ali so rezultati ocenjevanja v tem smislu objektivni, nearbitrarni ter medsebojno primerljivi.

Naročnik je merilo "kvaliteta in celovitost ponujene storitve" določil v 12. poglavju razpisne dokumentacije, kjer je v 1. točki zapisal:

"Ponudniki lahko pri tem merilu dobijo največ 40 točk. Komisija bo na podlagi skupne ocene vseh ocenjevalcev določila vrstni red ponudnikov od najkvalitetnejše do najmanj kvalitetne. Tako dobljeni rezultati se bodo vrednotili tako, da bo prvouvrščeni ponudnik dobil maksimalno število točk (40), drugouvrščeni bo dobil 25 točk, tretjeuvrščeni pa 10 točk. Vsi ostali ponudniki bodo po tem kriteriju dobili 0 točk.".

Naročnik je v obrazloženem obvestilu o oddaji naročila (dokument št. 1742-04/2003, z dne 27.1.2004) zapisal, da je izbrani ponudnik pri merilu "kvaliteta in celovitost ponujene storitve" prejel 40, vlagatelj 25, ponudnik Genion-clipping d.o.o., Maribor pa 10 točk. Iz naročnikove obrazložitve ocenjevanja po tem merilu je razvidno, da je strokovna komisija pri razvrščanju ponudb od najkvalitetnejše do najmanj kvalitetne upoštevala tri elemente, in sicer vzorec dnevnega klipinga, opremo, s katero razpolagajo posamezni ponudniki, ter izobrazbo, izkušnje in število ljudi, ki so v dokumentaciji predstavljeni kot vodstveni delavci ponudnika ter kot vodje in izvajalci javnega naročila.

Gre za elemente, ki jih naročnik pri opisu in ovrednotenju obravnavanega merila ni navedel, saj je (kot je razvidno iz zgornje navedbe merila) določil le to, da bo komisija določila vrstni red ponudnikov na podlagi skupne ocene vseh ocenjevalcev. Na kakšen način naj bi ocenjevalci izdelali skupno oceno, pa naročnik vnaprej ni določil, pač pa se je šele naknadno, v postopku ocenjevanja in vrednotenja ponudb, odločil, da bo pri tem merilu vrednotil in medsebojno primerjal elemente, ki jih je v 3. in 8. točki 3. poglavja razpisne dokumentacije določil kot pogoj, da se bo ponudba obravnavala kot pravilna. Vendar pa naročnik v razpisni dokumentaciji pri teh elementih ni določil pragov, ki jih morajo izpolnjevati ponudniki, da jim bo priznal usposobljenost in sposobnost. Tako npr. pri pogoju predložitve izjave o opremi, s katero razpolaga ponudnik (4. podtočka 8. točke 3. poglavja razpisne dokumentacije), naročnik ni določil, kakšno opremo mora imeti ponudnik, da mu bo priznal usposobljenost in sposobnost. Prav tako pri pogoju predložitve izjave o izobrazbi in izkušnjah kadra, predlaganega za vodenje izvedbe javnega naročila (4. podtočka 8. točke 3. poglavja razpisne dokumentacije) oz. o izobrazbeni strukturi zaposlenih pri ponudniku, ki bodo izvajali predmetno naročilo (5. podtočka 8. točke 3. poglavja razpisne dokumentacije), naročnik ni določil, s koliko delavci in s kakšno izobrazbeno strukturo mora ponudnik razpolagati, da mu bo priznana usposobljenost in sposobnost za izvedbo predmetnega javnega naročila. Ker naročnik vrednostnih pragov teh elementov ni določil, tudi ni mogel določiti, na kakšen način bo v okviru ocenjevanja ponudb na podlagi merila "kvaliteta in celovitost ponujene storitve" vrednotil presežke pri posameznih elementih, ki jih je upošteval pri ocenjevanju tega merila. še več, kot je bilo že ugotovljeno, naročnik pri opisu merila "kvaliteta in celovitost ponujene storitve" sploh ni določil, da bo vrednotil prav tehnično opremo in kadrovsko usposobljenost ponudnikov, temveč je te elemente v postopek ocenjevanja in vrednotenja ponudb uvrstil šele naknadno in po subjektivni presoji njegove strokovne komisije.

Tudi zahteva po predložitvi vzorcev dnevnega klipinga v razpisni dokumentaciji ni določena tako, da bi jo bilo mogoče obravnavati kot del merila "kvaliteta in celovitost ponujene storitve", saj pri opisu tega merila sploh ni omenjena kot element primerjanja ponudb. Poleg tega gre ugotoviti, da ta zahteva tudi ni strukturirana na način, ki bi omogočal objektivno primerljivost ponudb. Naročnik je namreč v 10. poglavju razpisne dokumentacije določil, da mora ponudnik skupaj s ponudbo priložiti tudi vzorec klipinga iz domačih in tujih medijev, ki mora biti pripravljen na osnovi v razpisni dokumentaciji priloženih gesel in deskriptorjev, pri čemer je naročnik za različne vzorce klipinga določil, da morajo biti izbrani na dan vložitve ponudbe oziroma na dan pred vložitvijo ponudbe. Ker je lahko dan vložitve ponudbe različen, do česar je v predmetnem postopku oddaje javnega naročila dejansko prišlo (iz zapisnika o javnem odpiranju ponudb, z dne 6.1.2004, je razvidno, da je izbrani ponudnik ponudbo vložil dne 30.12.2003, ponudnik Genion-clipping d.o.o., Maribor dne 5.1.2004, vlagatelj pa dne 6.1.2004), vzorci klipinga (glede na zahteve razpisne dokumentacije) nujno zajemajo različna časovna obdobja. To je razvidno tudi iz ponudbene dokumentacije ponudnikov, saj je izbrani ponudnik predložil vzorce klipinga iz časovnega obdobja od 4.11.2003 do 4.1.2004, vlagateljevi vzorci klipinga so bili z dne 4.1.2004 in 5.1.2004, vzorci klipinga ponudnika Genion-clipping d.o.o., Maribor pa so zajemali časovno obdobje od 2.1.2004 do 5.1.2004. V ponudbah priloženi vzorci klipinga so torej zajemali različna časovna obdobja, zaradi česar je njihova medsebojna primerljivost otežena, zlasti ob upoštevanju dejstva, da naročnik ni vnaprej opisal metodologije ocenjevanja in primerjanja ponudb. To je razvidno tudi iz obrazloženega obvestila o oddaji naročila, kjer naročnik pri številčni in vsebinski analizi vzorcev klipingov za dan 5.1.2004 ponudbe izbranega ponudnika sploh ne analizira, pač pa navaja le to, da je glede na razpisane pogoje in zahteve najpopolnejši in najustreznejši glede na zajemanje vsebin vzorec dnevnega klipinga, ki ga je pripravil izbrani ponudnik na dan 30.12.2003.

Državna revizijska komisija ugotavlja, da tak način ocenjevanja in vrednotenja ponudb ni skladen s citiranimi določili 50. člena ZJN-1 ter načelom enakopravnosti ponudb iz 7. člena ZJN-1, iz katerega izhaja tudi zahteva po medsebojni objektivni primerljivosti posameznih ponudb. Naročniku je namreč mogoče očitati, da je z ocenjevanjem elementov, ki jih pri opisu in ovrednotenju merila "kvaliteta in celovitost ponujene storitve" ni vnaprej navedel, ponudnike razvrščal na podlagi subjektivnih preferenc in arbitrarnih kriterijev, katerih naknadna preverljivost in objektivna primerljivost ni mogoča. Glede na dejstvo, da naročnik pri opisu in ovrednotenju obravnavanega merila ni definiral posameznih elementov, ki jih bo upošteval pri ocenjevanju, niti ni definiral, kakšna bo metodologija dodeljevanja točk na tej podlagi, pri naknadni presoji objektivnosti ocenjevanja ni mogoče najti utemeljenih razlogov, zaradi katerih je naročnik upošteval le določene elemente (v razpisni dokumentaciji sicer opredeljene kot pogoj), ki kažejo na različno usposobljenost ponudnikov. Na arbitrarno ocenjevanje naročnika kaže tudi dejstvo, da bi si lahko naročnik zaradi nedefinirane metodologije ocenjevanja ponudb v postopku vrednotenja izbral katerekoli elemente ugotavljanja usposobljenosti in sposobnosti ponudnikov in jih na ta način prilagajal posameznim ponudnikom, kar pa je v nasprotju z načelom enakopravnosti ponudnikov in načelom zagotavljanja konkurence med ponudniki.

V zahtevku za revizijo vlagatelj tudi navaja, da bi moral naročnik ponudnika Genion-clipping d.o.o., Maribor zaradi prevelikega odstopanja v posameznih postavkah njegove ponudbene cene v skladu s 53. členom ZJN-1 pozvati, naj obrazloži svojo ponudbeno ceno.

Oblikovanje ponudbene cene je stvar avtonomne poslovne odločitve vsakega ponudnika, ki mora pri tem poleg fiksnih stroškov upoštevati tudi pričakovane (utemeljeno) konkurenčne ponudbe ostalih ponudnikov. Ponudnik ima v tem pogledu vso poslovno svobodo, da z ukrepi notranje organizacije in racionalizacije stroškov poslovanja ter ob upoštevanju javnopravnih, obligacijskopravnih in konkurenčnopravnih predpisov oblikuje tržno konkurenčne oz. primerljive cene svojih storitev. Nenazadnje je prav konkurenčnost ponudb ob izpolnjevanju ostalih pogojev za izvedbo javnega naročila temeljni interes naročnika in smisel javnega naročanja. Zagotovitev konkurenčnosti omogoča spoštovanje načela gospodarnosti in učinkovitosti porabe javnih sredstev, ki naročnika zavezuje, da z izvedbo javnega naročila in izborom ponudbe zagotovi, da je poraba sredstev za naročnika kar najbolj gospodarna.

Nizka cena je eden od bistvenih elementov konkurenčnosti posamezne ponudbe in je pravo javnih naročil (ter konkurenčno pravo) na splošno ne prepoveduje. Po konkurenčnem pravu je tako zniževanje kakor tudi zviševanje cen načeloma stvar tržne svobode. V določenih izjemnih okoliščinah (če npr. obstaja oškodovalni namen) pa je lahko nizka cena posledica protipravnega ravnanja ponudnika in predstavlja dejanje nelojalne konkurence, ki jo konkurenčno pravo prepoveduje. Po drugi strani je nizka ponudbena cena lahko tudi posledica napačnega razumevanja razpisne dokumentacije, ponudnikove napačne presoje ali napake v ponudbeni dokumentaciji. Zaradi določenih tveganj, ki bi jih lahko povzročile tako oblikovane nizke cene (protipravnost samega ravnanja ponudnika, slabša kakovost izvedbe posla, spori v fazi izvajanja pogodbe o javnem naročilu, nelegalni viri ponudnika) daje ZJN-1 naročniku možnost, da preveri upravičenost ponudbene cene, kadar je le-ta po njegovem mnenju prenizka.

Prvi odstavek 53. člena ZJN-1 tako določa: "Če so v ponudbi za dano naročilo ponujene neobičajno nizke cene, mora naročnik, preden tako ponudbo zavrne, pisno zahtevati podrobno obrazložitev vseh postavk ponudbe, za katere meni, da so merodajne in jih mora, upoštevajoč prejete obrazložitve, preveriti. Za odgovor lahko določi razumen rok, ki ni daljši od 20 dni.". Tega, katere cene je potrebno šteti za "neobičajno nizke" in pod kakšnimi pogoji, ZJN-1, razen v 10. točki 3. člena ("neobičajno nizka cena" - cena iz ponudbe, ki je tako nizka, da pri naročniku vzbuja dvom o možnosti izvedbe javnega naročila), ne določa, zato je mogoče skleniti, da gre za vprašanje, ki ga je zakonodajalec prepustil poslovni oceni naročnika. Glede na navedeno gre ugotoviti, da naročnik od ponudnika, ki ponudi nizko ceno, ni dolžan zahtevati obrazložitev ponudbene cene. Za postopek po prvem odstavku 53. člena ZJN-1 morata biti namreč izpolnjena dva pogoja: (1) naročnik mora (na podlagi lastne poslovne presoje) oceniti, da je ponudbena cena neobičajno nizka, in (2) naročnik mora imeti namen zavrniti ponudbo z neobičajno nizko ceno. Postopek preverjanja ponudbene cene je torej prvenstveno namenjen zaščiti tistega ponudnika, ki ponudi nizko ceno - naročnik njegove ponudbe ne more izločiti, ne da bi prej preveril način oblikovanja ponudbene cene oz. ne da bi ponudniku prej omogočil pojasnitev njenih kalkulativnih elementov.

V predmetnem postopku oddaje javnega naročila naročnik ni presodil, da so posamezne postavke ponudbene cene ponudnika Genion-clipping d.o.o., Maribor tako nizke, da bi vzbujale dvom v možnost izvedbe javnega naročila, zato ga tudi ni pozval, naj svojo ceno obrazloži. Tako ni nastala situacija, kot jo določa 53. člen ZJN-1, saj naročnik ponudbe ponudnika Genion-clipping d.o.o., Maribor ni zavrnil zaradi neobičajno nizke cene pavšala, temveč je sploh ni izbral kot najugodnejšo, ker je bila ocenjena z manjšim številom točk kot ponudba izbranega ponudnika. Ob tem velja pripomniti, da tudi vlagatelj v zahtevku za revizijo (in njegovi dopolnitvi) ne navaja nobenih konkretnih dokazov, na podlagi katerih bi bilo mogoče ugotavljati, da je cena, ki jo ponuja ponudnik Genion-clipping d.o.o., Maribor, res tako nizka, da bi pri naročniku lahko vzbudila dvom o možnosti izvedbe javnega naročila, pač pa na podlagi primerjave med posameznimi cenami ponudnikov le splošno trdi, da bi naročnik na podlagi 53. člena ZJN-1 moral preveriti posamezne cenovne postavke tega ponudnika. Na podlagi vsega navedenega tako ni mogoče ugotoviti, da bi bilo ravnanje naročnika s ponudbo ponudnika Genion-clipping d.o.o., Maribor v nasprotju s 53. členom ZJN-1.

Vlagatelj v zahtevku za revizijo tudi navaja, da je naročnik pri merilu "reference" upošteval samo število referenc, ne pa tudi njihove kvalitete in primerljivosti s predmetnim javnim naročilom. Naročnik je merilo "reference" opisal in ovrednotil v 12. poglavju razpisne dokumentacije, kjer je v 3. točki zapisal:

"Komisija bo na podlagi skupne ocene vseh ocenjevalcev določila vrstni red ponudnikov ter točke razdelila tako, da bo prvouvrščeni ponudnik dobil maksimalno število točk (15), drugouvrščeni bo dobil 10 točk, tretjeuvrščeni pa 5 točk. Vsi ostali ponudniki bodo po tem kriteriju dobili 0 točk.
OPOMBA: Pri tem merilu bodo upoštevane največ tri (3) reference istega naročnika.".

Kakšne reference bo naročnik upošteval, je določil v 3. podtočki 8. točke 3. poglavja razpisne dokumentacije (Dokazila in podatki, s katerimi ponudnik dokazuje usposobljenost in sposobnost za izvedbo javnega naročila), kjer je zapisal:

"Reference ponudnika v zvezi z javnim naročilom (istovrstne storitve), ki je predmet javnega razpisa v obdobju 1999-2003, vključno s pisnimi referencami za navedeno obdobje za vsak posel - pogodbo posebej, izdanih (podpisanih in žigosanih) s strani naročnikov, ki potrjujejo ponudnikovo pravilno in pravočasno izpolnitev pogodbenih obveznosti.".

Naročnik je torej določil, da bo komisija pri ocenjevanju ponudb na podlagi merila "reference" vrstni red ponudnikov določila "na podlagi skupne ocene vseh ocenjevalcev", nikjer pa ni določil, kakšna je metodologija določanja vrstnega reda, ki jo bodo ocenjevalci pri tem upoštevali. Naročnik je sicer posamezno referenco vsebinsko in časovno omejil, hkrati pa je tudi določil, da bo upošteval največ tri reference istega naročnika, vendar pa nikjer ni določil, ali bodo komisija in ocenjevalci pri določanju vrstnega reda ponudnikov in razdeljevanju točk upoštevali število različnih predloženih ustreznih referenc ali pa bodo pri tem upoštevali kakšne druge, vsebinske ali vrednostne kriterije.

Iz obrazloženega obvestila o oddaji naročila je razvidno, da je naročnikova komisija ugotovila, da je največ referenc ponudnikov pri izvedbi podobnih naročil predložil izbrani ponudnik (136), na drugem mestu je ponudnik Genion-clipping d.o.o., Maribor z devetimi referencami, na tretjem pa vlagatelj s šestimi referencami.

Čeprav je iz obrazloženega obvestila o oddaji naročila razvidno, da je naročnik pri ocenjevanju referenc upošteval njihovo število, gre ugotoviti, da v razpisni dokumentaciji takšen način ocenjevanja vnaprej ni bil določen. Naročnik in njegova komisija sta se šele v fazi ocenjevanja in vrednotenja ponudb odločila, da bosta pri referencah upoštevala njihovo število, ne pa morda kakšnega drugega kriterija, in to kljub dejstvu, da ponudniki s tem niso bili vnaprej seznanjeni. Takšen način ocenjevanja pa je naročniku omogočal arbitrarno dodeljevanje točk, saj bi se lahko naročnik glede na dejstvo, da v razpisni dokumentaciji ni določil, katere kriterije bo upošteval pri določanju vrstnega reda ponudnikov, ob upoštevanju različnih ponudb odločil tudi za drugačen način vrednotenja prejetih referenc. Zaradi arbitrarnosti naročnikovega ocenjevanja pa posameznih ponudb posledično tudi ni mogoče medsebojno objektivno primerjati ter oceniti, ali je bilo ocenjevanje pravilno in v skladu z določili razpisne dokumentacije. Glede na naravo referenc in njihovega ocenjevanja bi naročnik v razpisni dokumentaciji moral jasno določiti, kakšne reference bo upošteval glede na njihovo vsebino, koliko referenc mora ponudnik predložiti za pridobitev določenega števila točk ter kakšna je zgornja meja števila (vseh) referenc, ki jih bo pri posameznih ponudnikih še upošteval za dodelitev najvišjega možnega števila točk.

Vlagatelj oporeka tudi veljavnosti in zakonitosti merila "druge ugodnosti / dodatne storitve". Naročnik je merilo "druge ugodnosti / dodatne storitve" opisal in ovrednotil v 12. poglavju razpisne dokumentacije, kjer je v 4. točki zapisal:

"Komisija bo na podlagi skupne ocene vseh ocenjevalcev določila vrstni red ponudnikov ter točke razdelila tako, da bo prvouvrščeni ponudnik dobil maksimalno število točk (15), drugouvrščeni bo dobil 10 točk, tretjeuvrščeni pa 5 točk. Vsi ostali ponudniki bodo po tem kriteriju dobili 0 točk.".

Tudi v tem primeru je naročnik določil le to, da bodo predmet ocenjevanja dodatne ugodnosti in storitve ter da bodo točke dodeljene na podlagi skupne ocene vseh ocenjevalcev v razponu od 0 do 15 točk, ni pa razvidno, na kakšen način različne dodatne ugodnosti in storitve (vrsta, število, vrednost) vplivajo na dodelitev različnega števila točk pri tem merilu oziroma katere in koliko dodanih ugodnosti in storitev mora posamezen ponudnik ponuditi, da bo njegova ponudba ocenjena z določenim številom točk. Iz opisa tega merila v razpisni dokumentaciji torej ni mogoče jasno razbrati, katere dodatne storitve, ki so povezane s predmetom javnega naročila, naj bi bile v obravnavanem primeru relevantne za naročnika.

Iz obrazloženega obvestila o oddaji naročila je razvidno, da je naročnik ugotovil, da je največ dodatnih ugodnosti in storitev ponudil izbrani ponudnik, sledi mu vlagatelj, na tretjem mestu pa je ponudnik Genion-clipping d.o.o., Maribor. Naročnik je v obrazložitvi še navedel, da izbrani ponudnik "omogoča več ugodnosti, ki pomenijo za naročnika pomembno nadgradnjo zahtevane ravni storitve", v nadaljevanju obrazložitve pa je naštel posamezne ugodnosti, ki jih ponujajo ponudniki.

Glede na dejstvo, da naročnik v razpisni dokumentaciji ni določil, katere konkretne dodatne ugodnosti bo upošteval ter na kakšen način jih bo točkoval, tudi ni mogoča presoja objektivnosti ocenjevanja. Ob odsotnosti jasne in transparentne določitve načina ocenjevanja ponudb pri merilu "druge ugodnosti / dodatne storitve" je bilo namreč naročniku omogočeno, da je dal prednost tistim dodatnim ugodnostim, za katere je šele v postopku ocenjevanja in vrednotenja subjektivno presodil, da mu prinašajo "pomembno nadgradnjo zahtevane ravni storitve", pri čemer pa ponudniki v fazi priprave ponudb s temi kriteriji niso bili seznanjeni. Takšen način ocenjevanja, ki ni bil vnaprej jasno in transparentno opisan in ovrednoten, je zato privedel do arbitrarnega ocenjevanja, zaradi česar posameznih ponudb med seboj tudi ni mogoče objektivno primerjati.

Državna revizijska komisija ponovno poudarja, da je naročnik sicer avtonomen pri določanju meril, da pa morajo biti merila opisana in ovrednotena tako, da zagotavljajo primerljivost in objektivno vrednotenje ponudb, s tem pa tudi presojo pravilnosti izbire najugodnejšega ponudnika. Primerljivost namreč pomeni, da morajo biti dokumenti v postopku oddaje javnega naročila izdelani tako, da lahko tako ponudniki kot tudi sam naročnik nedvoumno vedo za pomen posameznih podatkov in da podatki temeljijo na enakih merilih, zaradi česar je mogoča primerjava med istovrstnimi podatki različnih ponudnikov.

Naročnik je s svojim ravnanjem kršil 50. člen ZJN-1, saj je merila oblikoval tako, da ni bila izključena možnost diskriminatornega razvrščanja ponudb, kršil pa je tudi načelo enakopravnosti ponudnikov iz 7. člena ZJN-1, saj je bila zaradi nejasno določenih meril onemogočena medsebojna primerljivost posameznih ponudb. S svojim ravnanjem je naročnik kršil tudi načelo transparentnosti, ki je opredeljeno v 6. členu ZJN-1 in je eno najpomembnejših temeljnih načel javnega naročanja, preko katerega se zagotavlja uresničevanje drugih načel javnega naročanja. Spoštovanje tega načela je še zlasti pomembno pri določanju meril, ki morajo biti zainteresiranim ponudnikom poznana vnaprej, hkrati pa morajo imeti ponudniki možnost, da preverijo vsako fazo oddaje javnega naročila ter pravilnost vodenja postopka oddaje javnega naročila, še zlasti postopek vrednotenja ponudb in izbire najugodnejše ponudbe.

Ker je Državna revizijska komisija pri presoji utemeljenosti vlagateljevega zahtevka za revizijo ugotovila, da so merila določena na način, ki ne omogoča preveritve objektivnosti vrednotenja ponudb, in ker ugotovljenih nepravilnosti ni mogoče odpraviti drugače kot z razveljavitvijo predmetnega javnega razpisa v celoti, je Državna revizijska komisija na podlagi tretje alinee prvega odstavka 23. člena ZRPJN odločila tako, kot je razvidno iz izreka tega sklepa.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije pod 1. točko izreka tega sklepa.

Vlagatelj je v zahtevku za revizijo in obvestilu o nadaljevanju postopka skladno z 22. členom ZRPJN zahteval povračilo stroškov, nastalih z revizijo. Ker je Državna revizijska komisija zahtevku za revizijo ugodila, tretji odstavek 22. člena ZRPJN pa povrnitev potrebnih stroškov, nastalih z revizijo, veže na utemeljenost zahtevka za revizijo, je Državna revizijska komisija v skladu s petim odstavkom 22. člena ZRPJN sklenila, da se vlagatelju priznajo potrebni stroški, nastali z revizijo. Za zahtevek za revizijo je Državna revizijska komisija vlagatelju priznala stroške za takso v višini 100.000,00 SIT, stroške za sestavo zahtevka za revizijo v višini 2000 odvetniških točk z 20% DDV (264.000,00 SIT) ter materialne stroške v višini 2% od te postavke (5280,00 SIT). Za obvestilo o nadaljevanju postopka pa je Državna revizijska komisija vlagatelju priznala potrebne stroške za sestavo obvestila o nadaljevanju postopka v višini 50 odvetniških točk z 20% DDV (6.600,00 SIT) ter materialne stroške v višini 2% od te postavke (132,00 SIT). Skupaj mora torej naročnik vlagatelju povrniti stroške v znesku 376.012,00 SIT. Višja stroškovna zahteva vlagatelja se zavrne.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije pod 2. točko izreka tega sklepa.

POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Po končanem postopku pred Državno revizijsko komisijo je sodno varstvo zagotovljeno v postopku povračila škode pred sodiščem splošne pristojnosti (peti odstavek 23. člena ZRPJN).

V Ljubljani, dne 2.3.2004

mag. Marija Bezovšek, univ.dipl.ekon.
članica Državne revizijske komisije



Vročiti:

- Republika Slovenija, Urad Vlade RS za informiranje, Tržaška 21, Ljubljana
- Odvetniška pisarna Miro Senica in odvetniki, Barjanska cesta 3, Ljubljana
- PRISTOP družba za komunikacijski management d.o.o., Trubarjeva 79, Ljubljana
- Urad za javna naročila, Tržaška 19a, Ljubljana

Natisni stran